AIDS jako politický problém současné Afriky

Miroslav Bohdálek - 6. Květen 2002, rubrika Články

Témata: Afrika, ekonomika, vnitřní politika

Rozšíření nemoci AIDS nyní představuje obrovský sociální a ekonomický problém rozvojového světa a stejně tak veřejný problém bezprecedentního rozsahu. Subsaharská Afrika je nejvíce zasaženou oblastí světa s třiadvaceti miliony nemocných či zasažených virem HIV. V roce 1998 AIDS způsobil smrt 2,2 milionu lidí, což je desetkrát více obětí než ve válečných konfliktech. Předpokládaná délka života, která v subsaharské Africe za patnáct let postkoloniální éry vzrostla na úctyhodných 59 let, poklesla v devadesátých letech natolik, že na konci dekády se odhadovala její výše na 45 let. V nejpostiženějších státech je nakaženo až 25 % dospělé populace.

Od poloviny 90. let se problematika HIV-AIDS stala celosvětovým politickým tématem. Na poli zájmu OSN dosáhla druhé místo za vojenskými intervencemi a peacekeepingem. Světová banka redefinovala svůj pohled na AIDS, dříve chápaný jako zdravotní či sociální problém. Od roku 1999 je AIDS brán jako zásadní problém rozvoje. Podle některých se HIV-AIDS stává katastrofou, která navždy změní celý africký kontinent a která bude určovat vývoj ekonomik a celé společnosti v první polovině nového století.

Politologie jako vědecká disciplína (včetně odvětví mezinárodních vztahů) se jen pomalu začala potýkat s tímto problémem. HIV-AIDS byly považovány za problém příliš biologický, mikroúrovňový a behaviorální na to, aby zajímal politology. Většina textů se dotýkala mikrosociologických otázek spojených s šířením této nemoci – vliv na rodinu, domácnost a komunitu. Literatura týkající se politických a institucionálních efektů je velmi řídká. S tímto nedostatkem se politologie musí nyní vypořádat. Všem institucionálním aktérům je stále zjevnější, že HIV-AIDS je stejně politický, jako zdravotnický problém. Přesto se zdá, že vztah, který tuto nemoc váže k tak závažným otázkám jako je stát, institucionální reforma, demokratizace, občanská společnost nebo globalizace, je mnoha politologům nejasný. „Existuje obrovské celosvětové téma s potenciálním přesahem (ramification), který se vyrovná jakékoli válce, a přesto téměř žádný politolog neprojevuje vědecký zájem,“ stěžovali si Kim Lanegran a Goran Hyden už v roce 1993.¹ Většina vědecké práce o AIDS v Africe byla vykonána na poli antropologie, veřejného zdraví, populačních studií či sociologie. Proč se tomuto tématu nevěnovali politologové? Lanegran a Hyden tvrdí, že jedním z důvodů může být to, že zkoumání nemoci jako klíčové proměnné v politické analýze je bezprecedentním krokem. Druhým důvodem mohou být změny v samotné disciplíně. Zkrátka v 90. letech se politologie zaměřila na studium formálních politických institucí a úzkou oblast volební politiky. Makrosociální otázky spojené s AIDS byly mimo oblast jejího zájmu. Navíc AIDS byl z hlediska veřejné politiky chápán jako „beznadějný“ problém a vyvolával tak zásadní otázku – Jaký je vztah mezi politikou a nemocí, kterou nemohou africké vlády vyléčit nebo jí zabránit v šíření?

V tomto článku se snažíme postavit k tématu tak, že označíme některé oblasti výzkumu vhodné pro politologii. Naším cílem je nalézt cesty, které by zavedly vědce z oboru politologie a mezinárodních vztahů k teoretickému zájmu o HIV-AIDS. Tuto agendu jsme rozdělili do tří oblastí. První zdůrazňuje odlišnosti v reakcích států na šíření AIDS. Co vysvětluje tyto odlišnosti? Odpověď není jednoznačná, neboť vlády, které na tuto výzvu reagovaly nejefektivněji, nejsou nejbohatší, nejlépe institucionalizované a dokonce ani nejdemokratičtější.

Druhá oblast zahrnuje témata, která se týkají vztahu afrických vlád a organizací občanské společnosti, obecně zvaných nevládní organizace (NGO). Většina politologické literatury předpokládá, že občanská společnost v Africe i kdekoli jinde je základním představitelem politického liberalismu. NGO byly proto chápány jako přirození leadři politického reformního hnutí, které se v Africe objevilo v 90. letech. V rozporu se všemi očekáváními nebyly na AIDS zaměřené NGO ochotny k otevřené politické akci na podporu lepší politiky v problematice AIDS. Tento paradox podtrhuje potřebu systematičtějšího výzkumu, které organizace, kde a za jakých podmínek jsou ochotny ke konfrontačnímu tlaku na stát v zájmu politických reforem a větší otevřenosti.

Za třetí chápeme AIDS jako katalyzátor formování mezinárodních režimů a jako téma mezinárodní bezpečnosti. Tato výzva HIV-AIDS umožnila rozvoj procesu formování režimů, který byl většinou veden transnacionálními aktéry. Organizace za práva homosexuálů, mezinárodní NGO, Světová zdravotnická organizace (WHO) a samotná OSN stály v čele boje za koordinované celosvětové iniciativy s dvěma cíli – definování a řešení problému. Rozšiřování AIDS bylo propleteno s klasickými tématy bezpečnostních studií jako mezistátní válka, občanská válka, nasazení vojenských sil a mezinárodní migrace. Ale zájmové skupiny a média kladly větší důraz na širší mezinárodní implikace pandemie AIDS a globální odpověď na ni než mainstreamová teorie mezinárodních vztahů. Cílem tohoto článku není odpověď na všechny otázky, spíše naopak. Označováním témat a kladením otázek chceme zdůraznit hluboce politické aspekty problematiky AIDS v Africe.

„Comparative state responses“

Za posledních deset let se v subsaharské Africe začala problematika AIDS stále více promítat do politiky. Uganda a Senegal jsou důkazem schopnosti afrických vlád efektivně zakročit proti AIDS. Omezení infekce HIV bylo dosaženo agresivní veřejnou vzdělávací kampaní. Na opačném pólu stojí např. Zimbabwe a Jižní Afrika jako státy, které selhaly v řešení této problematiky.

Právě Uganda a Zimbabwe bývají často zmiňovány jako krajní případy přístupu jednotlivých vlád. V Ugandě bylo dosaženo snížení počtu nakažených osob z téměř 30 % dospělé populace na 12 % během necelého desetiletí. Naopak pomalá a nevhodná reakce zimbabwské vlády udělala ze Zimbabwe jeden ze států s nejvyšším procentem nakažených osob. Co vysvětluje tyto odlišnosti? Dřívější názory zmiňovaly pragmatičnost politických vůdců a jejich neochotu k otevírání nepopulárních témat. To však nevysvětluje, proč někteří politici tyto kroky přesto učinili. Dalším argumentem může být ekonomická vyspělost. To však kontrastuje se situací v Senegalu, který patří mezi nejchudší africké státy a přitom se s nemocí AIDS vyrovnal na africké poměry téměř nejlépe. Velice nadějný je argument, že postavení se hrozbě AIDS má souvislost s typem režimu a jeho „demokratičností“. Avšak státy jako Uganda a Senegal nesplňují odborná kritéria, která by je zařadila mezi demokratické státy. Je výzvou pro současnou politologii, aby se pokusila tyto rozpory vysvětlit a popsat důvody, které vedou státy k takto odlišnému chování.

Občanská společnost a stát

Osmdesátá léta byla typická nárůstem počtu nevládních organizací, které oživily občanský život v Africe a podílely se na poskytování základních potřeb v oblasti vzdělání, bezpečnosti, zdravotní péče a místní infrastruktury. To vedlo odborníky ke sledování vlivu NGO na rozvoj demokracie v těchto státech. Veškeré výzkumy však byly příliš obecné a nezabývaly se odlišnostmi v chování NGO a států.

V Evropě, USA a také Mexiku hrály NGO zásadní roli v boji proti AIDS. V tomto kontextu je třeba zdůraznit jejich postavení jako partnera státních institucí. Obecně se očekávala podobná role NGO i v afrických státech, jelikož jejich zapojení do rozvoje zdravotní péče bylo značné. Za vzor takové kooperace se dává Uganda, jejíž prezident Museveni byl schopen vytvořit tuto širokou koalici. Ve státech jako Keňa, Zimbabwe a Jižní Afrika také vzniklo mnoho organizací, které měli v zájmu pomáhat v boji proti AIDS, ale reakce státu byla odmítavá a někdy až nepřátelská. V roce 1995 byl v Zimbabwe vydán zákon o dobrovolnických organizacích, který zaváděl nutnost registrace a právo státních orgánů na rozhodování o personálních otázkách. V dalších letech dosáhl NGO částečných úspěchů při jednání s vládou, ale ty opět vyvolávaly vzrůst napětí. Hlavním nedostatkem je, že se problematika HIV/AIDS nestala důležitým politickým tématem, které by vyvolalo celonárodní debatu. Africké vlády si chtěly vyhradit právo na informování o takto ožehavé problematice a vnímaly činnost NGO jako ohrožení svého postavení.

Tato selhání vyvolávají otázky o vztahu mezi státem a občanským sektorem v současné Africe, na které není politologie dosud schopna odpovědět. Jaký druh NGO má politickou moc nebo sílu k dosažení reálných politických úspěchů a za jakých podmínek je možná produktivní spolupráce mezi těmito sektory?

Případ Zimbabwe ukazuje, že politická síla některých NGO ke společné politické akci je velmi nízká, což je v kontrastu s předpokladem politologů, že občanské společnosti jsou přirozenými katalyzátory občanských aktivit a přirozenými původci reforem. Důvodem této neschopnosti může být jejich původ a mandát, vládní, církevní nebo zahraniční financování nebo absence jakékoli organizované reprezentace jejich klientů. Většina organizací vznikla v posledních dvaceti letech a jsou velmi malé, lokálně orientované a také financované ze zahraničních zdrojů, což vede ke konkurenčním bojům. Jejich chápání jako původců politických reforem ze strany politologie se tak zdá jako příliš generalizované.

V některých státech tuto roli hrají například odbory a profesní organizace, ale tyto organizace jsou většinou celonárodní a fungují v ekonomicky strategických oborech. Úkolem politologie by mělo být odhalení institucionálních, strukturálních a materiálních aspektů občanských společností, na kterých závisí jejich politická sílá tváří v tvář státním orgánům.

Nové mezinárodní režimy? Nové bezpečnostní hrozby?

Problematika AIDS náleží do oblasti mezinárodních vztahů. Jedním z jeho hlavních témat je formování mezinárodních režimů. Ty mohou být jednoznačně použity pro zvládání epidemie AIDS, pro koordinování kroků na úrovni států, překonávání problémů s kolektivními akcemi a pro zajišťování potřebných veřejných statků. Vznikne takový mezinárodní režim?

Liberální internacionalisté tvrdí, že režim vznikne v momentě, kdy je potřebný, protože snižuje náklady na kooperaci a pomáhá vytvořit kolektivní řešení kolektivních problémů. Naopak realisté se domnívají, že žádný režim nevznikne, dokud nebudou hlavní mocnosti přesvědčeny, že jeho vznik by pomohl zajištění jejich zájmů. Jak předpokládají liberální internacionalisté, mezinárodní režim pro koordinaci řešení problematiky AIDS už vzniká. Jeho motorem však byly transnacionální aktéři a nikoli národní státy jak předpokládá teorie mezinárodních vztahů. První kroky udělali aktivisté na obranu práv homosexuálů. A to nejen v USA, ale i ve státech jako Brazílie a Mexiko. Později se připojily prominentní zdravotnické organizace např. Lékaři bez hranic. Od poloviny 90. let je hlavním institucionálním aktérem v této oblasti OSN a jeho agentura UNAIDS má dohled nad formováním nového AIDS režimu. Koordinuje činnost 4 agentur OSN (UNDP, UNESCO, UNICEF, UN Population Fund), Světové banky a WHO. Na vnitrostátní úrovni pak koordinuje programy místních NGO, politických vůdců a regionálních vlád a úřadů.

Avšak UNAIDS je agentura s velice omezenými vlastními zdroji. Generální tajemník OSN vede kampaň, ve které se snaží přesvědčit USA, aby zvýšily své příspěvky na financování Global Fund for AIDS. Ale americká vláda jedná tak, jako by neměla žádné zisky z podpory mezinárodního režimu na koordinaci strategií pro boj s AIDS. Ruku v ruce s AIDS kráčí i válka. Růst počtu uprchlíků, válka a politická nestabilita byly faktory pro rozšíření AIDS ve střední Africe. AIDS samotný může přispívat politické nestabilitě.

Závěr

Po téměř dvou desetiletí pandemie AIDS v subsaharské Africe si nemohou političtí vědci dovolit ignorovat vliv této nemoci na politickou situaci v těchto státech. V této souvislosti se nabízí množství výzkumných témat včetně nových výzev pro neorealismus a konfliktů Sever-Jih. Nelze zapomenout ani na ohrožení lidských práv v souvislosti s testování HIV a dosažitelnosti léčení či zaměstnání pro nemocné. Tato problematika je pro politologii výzvou nejen kvůli nalezení odpovědí na položené otázky, ale také kvůli rozšíření tematického spektra a metodologie politické vědy.

Vypracováno na základě článku Boone, C., Batsell, J.: Politics and AIDS in Africa: Research agendas in political science and international relations. Africa Today; Bloomington; Summer 2001.

Poznámky pod čarou

Lanegran, Kim, and Goran Hyden. 1993. Mapping the Politics of AIDS: Illustrations from East Africa. Population and Environment 14(3): 245–263.

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně