Vztahy EU–Rusko a východní rozšíření: Integrace nebo Izolace?

Miroslav Bohdálek - 4. Únor 2002, rubrika Články

Témata: ekonomika, Evropa/Rusko, zahraniční politika

Východní rozšíření EU jistě nedojde až k Rusku, ale určitě změní vztahy těchto subjektů. Přijetí několika zemí bývalé RVHP změní nejen samotnou Unii, ale i způsob, jak ji Rusko vnímá. Rusko reagovalo vcelku pozitivně na vstup těchto zemí do EU v kontrastu s jeho reakcí na jejich vstup do NATO. Přesto existují v Rusku obavy, že východní rozšíření může způsobit Rusku jisté ekonomické a politické potíže. Největší obava, sdílená i západními zeměmi, tkví v tom, že vznikne opět dělící linie a z Ruska se stane outsider, který nebude moci profitovat z jednotného trhu. Jestliže cílem EU je zajistit stabilitu a ochranu, pak další výzvou je začlenit Rusko do širší Evropy na základě sdílených hodnot a společných zájmů, ale s vědomím, že členství Ruska v EU je extrémně nepravděpodobné.

Předpoklad, že Rusko nemá zájem na členství v EU v nadcházející dekádě potvrdil prezident Putin v dokumentu Střednědobá strategie (Medium-Term Strategy), který představil v roce 1999 na summitu EU a Ruska. Zdůrazňuje zde pozici Ruska jako euroasijského státu, který na poli mezinárodních organizací jedná nezávisle.

Tato zpráva byla obzvláště potěšitelná poté, co dva roky předtím bývalý premiér Viktor Černomyrdin neočekávaně prohlásil, že dlouhodobý ruský cíl je členství v EU. I když je tento požadavek (v případě, že by Rusko splnilo kodaňská kritéria) legitimní, tak přijetí tak velikého a zároveň chudého státu, jakým je Rusko, by bylo pro EU stěží stravitelné. Pokud tedy Rusko má být součástí evropské integrace, ale ne jako plnoprávný člen, vzniká problém, jak toho dosáhnout.

V roce 1999 přijaly oba subjekty oficiální strategie pro rozvoj vzájemných vztahů, které tuto výzvu reflektují. Hlavní myšlenkou je vznik strategického partnerství, které by mělo za cíl zmírnit případné negativní dopady rozšíření. Rámcem pro naplnění tohoto cíle je Dohoda o přátelství a spolupráci (PCA) z prosince 1997 a hlavním politickým nástrojem je program TACIS (Technická pomoc pro země SNS), který má podporovat ruské politické a ekonomické reformy. Tato spolupráce byla rozšířena o Iniciativu EU „Severní dimenze“, která má umožnit Rusku podílet se na specifických projektech se svými sousedy.

Ze vztahu Ruska a EU vyrůstají tři základní otázky – jak Rusko reaguje na možnost východního rozšíření EU, které specifické problémy způsobené rozšířením EU mohou ovlivnit vztahy Ruska a EU a jaký dlouhodobý vztah se vyvine mezi Ruskem a rozšířenou Unií.

Ruský postoj k rozšíření EU

V Rusku se dosud nerozvinula mediální debata o rozšíření EU a jeho vlivu na Rusko. Na rozdíl od rozšíření NATO nepropukly žádné vášně a debaty mezi vrcholnými představiteli politické, akademické ani ekonomické sféry. NATO je dodnes (obzvláště po Kosovu) vnímáno mezi Rusy velmi negativně. Naopak o EU neexistují mezi širší veřejností téměř žádné informace. Přijetí současných kandidátských států do EU tak nebude vnímáno jako národní ponížení, jak by tomu bylo v případě NATO.

Střednědobá strategie má zvláštní sekci Zabezpečení ruských zájmů v rozvinuté Evropské unii, která předpokládá, že vliv rozšíření bude „ambivalentní“ a cílem Ruska je získání největších výhod. Důležitým bodem je, že Rusko považuje případné následky za ovlivnitelné vyjednáváním, které by mělo probíhat na širší bázi než dosavadní PCA.

Ačkoliv hlavně z ekonomického hlediska bude mít rozšíření EU negativní dopad na Rusko, existují z ruského pohledu i mnohé kladné důsledky. Z geopolitického pohledu je rozšíření v souladu s ruským klíčovým cílem vzniku multipolárního světového pořádku. Díky rozšíření bude EU nejen ekonomicky, ale i politicky významnější, což tento cíl podporuje. EU je vnímána jako potenciální protiváha americké dominanci, i když jeden z ruských odborníků dodává, že „Rusové směřují k přeceňování její protiamerické povahy.“¹ Rusko má velký zájem na triangulární mocenské struktuře s vrcholy ve Washingtonu, Bruselu a Moskvě.

Pohled na EU se od dob studené války, kdy byla považována za ekonomické křídlo NATO, velmi změnil. Dnes je evropská integrace v Rusku chápána jako pozitivní poválečný vývoj zajišťující v Evropě stabilitu a bezpečnost. Požadavek na urovnání všech případných sporů mezi kandidátskými státy zajistí stabilitu v regionu střední a východní Evropy, která je také ve prospěch Ruska. To platí dvojnásob v otázce pobaltských států, které jsou považovány za „otevřeně nepřátelské“ vůči Rusku. Rusko však může využít požadavky na urovnání vzájemných vztahů kandidátů a sousedských zemí ve svůj prospěch a tlačit na zlepšení pozice ruské menšiny v pobaltských zemích. Evropeizace této otázce jen prospěla a dnes to vypadá, že „vstup pobaltských států do EU (…) zajistí lepší zacházení s rusky mluvící menšinou v těchto zemích.“²

Témata plynoucí z rozšíření

Oficiální ruská odpověď na plánované rozšíření EU byla kladná a podpořil ho dokonce komunistický předák Genadij Zjuganov. Nebylo by však prozíravé předpokládat, že tento kladný postoj se nemůže změnit. Rozšíření sebou přinese ekonomické tlaky, přísnější kontrolu hranic a na významu získá otázka Kaliningradské oblasti, která se stane ruskou exklávou v samotné Unii.

Obchod

Hlavní obava spočívá v předpokladu, že státy střední a východní Evropy, které vstoupí do EU omezí svůj obchod s Ruskem. Rusko několikrát zdůraznilo, že se nechce vzdát tohoto trhu a v rámci jednání o PCE se razantně zasazovalo o vložení klauzule, podle které by se obě strany měly „v roce 1998 zamyslet nad tím, jestli není možné zahájit jednání o zóně volného obchodu.“ (Článek 3) Kvůli finanční krizi toho roku v Rusku nebylo dané téma otevřeno, ale před rozšířením EU k tomu jistě dojde.

Potenciálně mnohem negativnější dopad na ruský obchod mohou mít netarifní opatření v podobě kvantitativních omezení a dalších překážek majících původ v evropské legislativě (technické standardy, certifikáty etc.) Výsledkem musí být a částečně už je slaďování ruských norem a standardů s evropskými.

Unie sama si uvědomuje, že dobré politické vztahy s Ruskem jsou založeny na bezproblémových ekonomických vztazích. Ty se za poslední roky prohloubily natolik, že pokud nenastane nečekaná situace, bude 50 % ruského obchodu uskutečňováno s rozšířenou Unií.

Konkrétní dopady ztráty trhu Rusko zažilo, když do EU vstoupilo Finsko a ruské obchodní kruhy mají obavy, že současná situace bude mnohem horší. Jednání v této oblasti ztěžuje fakt, že neexistuje důvěryhodná ekonomická analýza pravděpodobného vlivu rozšíření EU na ruskou ekonomiku.

Hranice

Vstupem pobaltských států a Polska do EU se zvětší vzájemná hranice mezi EU a Ruskem a může dojít k paradoxní situaci. Unie se Rusku přiblíží, ale Rusko se může cítit vyčleněnější z Evropy, kvůli tlaku na co nejstriktnější dodržování Schengenských pravidel.

EU bude klást důraz na ochranu vnějších hranic a kandidátské státy mohou být vedeny k zavedení víz vůči Rusku, což zabrání nejen mezinárodnímu zločinu, ale hlavně legitimnímu pohybu osob a zboží. Kritiku z ruské strany už sklidil tento krok v Polsku a Česku. Právě víza jsou pro ruské občany nejviditelnějším důkazem negativního vlivu, který má východní rozšíření EU.

Kaliningrad

Nejpalčivěji je předcházející problém vnímán v Kaliningradské oblasti. Její občané sice budou žít uvnitř Unie, ale fakticky budou vně. Geostrategická pozice však dělá z této oblasti jednu z nejdůležitějších vojenských základen a přístavů Ruska. Po rozpadu SSSR byly s Lotyšskem dojednány speciální tranzitní práva pro pohyb mezi Ruskem a Kaliningradem a nyní je nutné vyřešit další existenci těchto práv po vstupu Lotyšska do EU.

Ruská vláda požaduje speciální dohody, které by zabezpečily její zájmy v Kaliningradské oblasti. Jednou z možností mohou být speciální tranzitní víza pro její občany, kteří cestují do Ruska a zpět.

„Kaliningradský problém“ však nejsou jen víza a tranzitní práva. V 90. letech se vážně uvažovalo o přeměně Kaliningradu z vojenského centra na ekonomické, které by využívalo svou pozici u Baltského moře a lepšího kontaktu na evropský obchod. Kaliningrad by mohl být „Hongkongem severu“. Dnešní realita je taková, že Kaliningrad ekonomicky upadá, infrastruktura zastarává a životní podmínky se oproti okolním státům zhoršují. Jediným dynamickým ekonomickým sektorem je zde organizovaný zločin, což vyvolává v EU větší obavy než zdejší vojenská základna.

Samotné Rusko nemá vypracovaný plán na obnovu Kaliningradu a v rozporu se svou citlivostí na zasahování do vnitřních záležitostí chce z této oblasti udělat společný problém Ruska a EU a umístit ji do agendy Severní dimenze.

Budoucí vztahy mezi Ruskem a EU

Trvalo celou dekádu než si obě strany ujasnily dlouhodobější strategii vzájemných vztahů. Bylo tomu tak částečně proto, že měly dostatek vlastních problémů. Východní rozšíření zdůrazňuje nutnost definitivního vyjasnění vzájemných pozic a cílů. Význam, který klade EU Rusku, byl dokumentován tím, že Rusko bylo prvním subjektem „společné strategie“, instrumentu SZBP vytvořeného Amsterodamskou smlouvou (Common Strategy of the European Union on Russia – představena na zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem, červen 1999). Rusko okamžitě reagovalo vypracováním již zmíněné Střednědobé strategie (Medium-Term Strategy for Development of Relations between the EU and Russia).

Oba dokumenty vykazují překvapivou shodu v oblasti dlouhodobých cílů a zájmů. Společná strategie začíná prohlášením „Pohled EU na partnerství s Ruskem“: Stabilní, demokratické a prosperující Rusko, pevně zakotvené v jednotné Evropě bez nových dělících linií, je nezbytné pro uchování míru na kontinentě. Problémy, kterým celý kontinent čelí, mohou být vyřešeny pouze prostřednictvím stále bližší spolupráce mezi Evropskou unií a Ruskem.

Ruská strategie neobsahuje žádný podobný „pohled.“ Naopak zdůrazňuje, že jejím „primárním cílem je zajistit národní zájmy a posílit roli a image Ruska v Evropě a ve světě.“ Zároveň však sdílí názor EU, že cílem je „vytvoření jednotné Evropy bez dělících linií.“

Oba dokumenty se implicitně snaží odpovědět na otázku, která byla položena na začátku: „Jak může být Rusko součástí procesu evropské integrace, aniž by aspirovalo na členství v EU?“ Zdá se, že odpovědi jsou podobné. Rusko musí být integrováno do širší oblasti evropské spolupráce, vytvořením společné ekonomické a sociální zóny (např. ve formě zóny volného obchodu či aproximací ruské legislativy a standardů). Předpokladem je však širší spolupráce než funguje např. v rámci EHP. Nezbytná je kooperace v oblasti soudní, policejní, kontroly zbrojení či ochrany životního prostředí. Optimisticky se jeví i představa zapojení Ruska do Petersbergských úkolů.

Otázkou zůstává do jaké míry bude toto „strategické partnerství“ institucionalizováno a zda překročí rámec PCA.

Závěr: izolace nebo integrace Ruska?

Zjevným následkem příštího rozšíření bude posunutí centra EU dramaticky na východ. Nová geopolitická pozice Rusko nejen přiblíží, ale učiní z něj nezbytnou podmínku bezpečnosti v Evropě. V kruzích EU panuje přesvědčení, že je nutné Rusko pevně zakotvit v Evropě, což bylo dokumentováno ve Společné strategii. Proto je kladná odpověď Ruska velmi pozitivně hodnocena. Zásadní krok je nyní na straně Ruska, které musí pokročit v reformách a rozvinout se ve stabilní demokracii s řádně fungujícím trhem a zajištěnou vládou práva. Pokud se Rusko nevyrovná s touto převážně ekonomickou výzvou východního rozšíření, hrozí nebezpečí izolace a návratu k protekcionismu. Zatím se zdá, že zvolení prezidenta Putina (přes všechny jeho nedostatky) přineslo Rusku stabilitu a ekonomické oživení, což je pozitivním znamením pro budoucí vývoj.

Vypracováno podle článku Gower, J.: EU-Russian Relations and the Eastern Enlargement: Integration or Isolation? Perspectives on European Politics and Society, R. 1, č. 1, prosinec 2000, s. 75–93.

Poznámky pod čarou

Lešukov, I.: Beyond Satisfaction: Russia’s Perspectives on European Integration. Zentrum für Europäische Integrationsforschung, Discussion Paper C26, 1998, s. 22.
Pohled Dimitrije Danilova, vedoucího vojensko-politických studií na Institute of Europe v Moskvě. Viz jeho “A piece of the partnership”, Transitions, duben 1998.

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně