Vyhlídky mezinárodního práva a řádu po Iráku

Ľubomír Majerčík - 24. Listopad 2003, rubrika Články

Témata: bezpečnostní politika, Blízký východ, mezinárodní právo/organizace

Podle jednoho názoru, říkejme mu „perspektiva císařových nových šatů“, Irák jenom potvrdil už dlouho zjevné překonání Charty OSN jako zdroje autoritativního normativního vodítka v případech použití síly. Jeho obhájci, jako například Michael Glennon¹, uvádí na podporu svých tvrzení celý inventář dřívějších precedentů prosazujících vojenskou sílu přes národní hranice bez autorizace Rady bezpečnosti nebo bez ospravedlnění sebeobranou proti reálnému a bezprostředně hrozícímu ozbrojenému útoku.² Glennon vyjmenovává mezi jinými sovětskou invazi do Afghánistánu, americkou invazi do Grenady a Panamy v průběhu Reaganovy administrativy, vzdušné útoky NATO na Srbsko v roce 1999, vystupňované do mezinárodní správy Kosova. Podle něho tyto a další příklady ilustrují skutečnost, kdy státy, které jsou schopné projektovat svou sílu, ji také bez omezení použijí k podpoře svých národních zájmů.

Glennon sice vznáší mnoho otázek, ale už neodpovídá na nejhlubší právně-epistemologické problémy, jako je důsledek odchýlení se od normativní autority. I v právních řádech nanejvýše institucionalizovaných a centralizovaných, jakou jsou právní řády členských zemí NATO, jsou odchylky od normovaného chování běžné. Přesto jejich přítomnost nezpochybňuje závaznost, tj. autoritativní povahu porušené normy. Proč je tomu tak? Částečně proto, že jsou tyto normy přijímány institucemi a postupem obecně vnímaným jako legitimizační, částečně proto, že tyto normy odrážejí široce sdílené představy o tom, jaký druh chování je škodlivý veřejnému zájmu, a částečně proto, že se lidé domnívají, že by v případě absence těchto norem bylo chování, které je zakazováno, daleko rozšířenější. Jednoduše řečeno tyto normy jsou vnímány jako vhodné a jako inhibitoři špatného chování.

Zatímco jsou odchylky od norem vlastní i těm nejlépe zorganizovaným domácím systémům stejně jako systému mezinárodnímu, projevují se v něčem důsledky těchto odchylek? V domácích systémech občané podvědomě tuší, že za pomoci drakonických opatření by bylo možné teoreticky veškeré odchylky od norem rozdrtit. Společnost žije s jistou hladinou odchylek, protože jí chybí vůle, ne prostředky, jak je eliminovat. V případě, že společnost postrádá prostředky, jinými slovy, když oficiální orgány nemají silovou výhodu nad všemi subjekty, je právní řád vysoce problematický: chování se stává v důležitých ohledech nepředvídatelné nebo se radši uchylujeme k neformálním normám spíše než k zákonům.

V mezinárodním systému odchýlení ovlivňuje podle Glennona trvalost hmotných norem. V stabilních vnitrostátních společnostech přetrvává autorita norem i přes vážné odchylky, v mezinárodním společenství, uzavírá Glennon, nepřetrvává, alespoň ne v případě, kdy jsou „devianty“ velmoci. To je předpoklad dokládající tvrzení, že systém OSN je mrtvý. Právo je jen intersubjektivním konsensem o reálném světě. Jestliže většina akademiků a vlád stále nahlíží na normy Charty OSN jako na rozhodce o legitimitě státního užití násilí, neznamená to, že jsou živé.

Dopad Iráku na systém charty OSN: Konec starého řádu?

Ponechá si ještě většina akademiků a politických elit starou víru v Chartu po Kosovu a Iráku? V krátkém horizontu záleží odpověď na tom, jakou stranu práva chceme zdůraznit. Právo může být předpovědí, jak se subjekty obecně budou chovat za stanovených podmínek, nebo stanoviskem, jak by se chovat měly. Za podmínek relativně efektivních institucí odhalujících a trestajících odchylky se tyto dvě stránky většinu času značně překrývají. Ve více decentralizovaném systému založeném na konsenzu se mohou nápadně oddělit. Nakonec jsou ale nuceny se znovu sjednotit.

Deviantní chování ovlivňuje celý mezinárodně-právní systém, protože státy zůstávají jak tvůrci a interpreti, tak subjekty norem. Jaká bude odpověď ostatních států na chování devianta, záleží na několika faktorech:

Jednak jde o to, jak deviant vysvětlí a racionalizuje své chování. Může se pokusit například zamlžit skutečnou povahu své činnosti. Implicitně tak stále uznává autoritu užívané interpretace a dává tak paradoxně najevo, že má zájem na jejím udržení. Nebo může také tvrdit, že sice jedná v duchu hlavní normy, ale reaguje na novou situaci, která nebyla dostatečně předvídaná dosavadní interpretací. Neodchyluje se, jen upřesňuje správnou aplikaci normy za nepředvídaných okolností.

Na rozdíl od první racionalizace má tato druhá potenciální legislativní dopad. I když aktér tvrdí, že se jedná o unikátní případ, ostatní země budou bezpochyby uznávat jeho analogický potenciál a budou připraveny ho za správné situace využít podobně ve svůj prospěch. Profesoři Thomas Franck a Edward Weisband poukázali na tento nevyhnutelný trend ke generalizaci před mnoha lety v poučné knize Word Politics³, kde ukázali, jak podobným způsobem odůvodňoval Sovětský svaz intervenci v roce 1968 v Československu s jazykem použitým Spojenými státy k racionalizaci intervence do Dominikánské republiky v 1965.

Každá akce státu, která si činí nárok na legitimitu, má normativní důsledky a modifikuje původní normu, jestliže další státy pokračují stejným směrem (nebo aspoň deklarují ochotu tak činit) za podobných okolností. Na druhou stranu, jestliže většina států odmítne předloženou racionalizaci a odsoudí onen čin, legislativní potenciál se vyčerpá (byť ne úplně). Jestliže se chování opakuje po nějakou dob a ostatní státy ho postupně přeberou, původní akce začne být vnímána jako precedent.

Odchylné chování v průběhu studené války

Forma a přesvědčivost racionalizace a odpověď ostatních zemí jsou základní faktory určující rozsah, jakým způsobem ovlivní akt právo. Posledním faktorem je shoda mezi zpochybněnou normou a zájmy států včetně „devianta“. Shoda mezi normami a zájmy je vždy nedokonalá a z toho důvodu je jistý stupeň odchylek vždy předvídatelný. V počátcích studené války bránily omezení použití síly a ochrana státní suverenity vyjádřené v Chartě oběma velmocím těsněji si k sobě připoutat spojenecké země. Od padesátých let se už obě supervelmoci těšily zájmu spřízněných režimů ve většině relevantních zemích, intervencí nebylo třeba. Když ale spřátelené režimy padly – Maďarsko (1956), Československo (1968) nebo když začaly jednat nezávisleji – Guatemala (počátek 50. let), Irán (1953), Kuba (1959), Chile (1971–1973) a Nikaragua (1979), obě supervelmoci různým způsobem vyklouzly z normativní náruče Charty OSN.

Připravily tak základní vrstvu precedentů, o něž pozorovatelé jako Glennon opírají svá tvrzení, že ustanovení Charty podlehla ještě než bylo vše završeno Kosovem a Irákem. Pravdou ale zůstává, že když Sovětský svaz bez ohledu na jím vymezenou sféru vlivu vstupuje do Afghánistánu (1979), když Vietnam vyprovokovaný výpady Rudých Khmerů okupuje Kambodžu (1979) a když Irák napadá Kuvajt (1990), prakticky celá komunita států považuje tyto akty za vážné porušení mezinárodního práva, odmítá uznat nové režimy a podporuje následné akce nebo v případě Kuvajtu formálně autorizuje akci k vytlačení okupantů.

Co nám naznačují tyto odpovědi o vnímání práva a jeho porušení v průběhu studené války? Supervelmoci otevřeně pohrdaly Chartou v případech, kdy jim bránila udržovat ideologickou hegemonii ve sférách svého vlivu. Nicméně toto pohrdání se nikdy nepřetavilo v licenci dávající zelenou intervencím a většina jich také byla odsouzena OSN (Valným shromážděním, Rada bezpečnosti byla paralyzována vetem). Systém sice počítal s četnými intervencemi ve sférách zájmů, ale když Sovětský svaz náhle zaútočil mimo svou sféru, překročil tím hranice kvazitolerance, které se těšil ve Východní Evropě. Pro země nevelmocenského charakteru byla tolerance velmi nejistá a případů bylo relativně méně.

Můžeme proto uzavřít, že až do akce NATO v Kosovu v roce 1999 byl normativní rámec zapuštěný do Charty OSN respektován valnou většinou států stejně jako na počátku studené války. V některých ohledech byl sice rámec uvolněnější, než byla původní interpretace úmyslů architektů Charty. Rada bezpečnosti například v padesátých letech vylučovala odvetné kroky, později i přes mnoho příležitostí (zejména v průběhu arabsko-izraelského konfliktu) byly odvety v podstatě legitimní za podmínky, že byly úměrné aktu, který je vyprovokoval.

Významnější uvolnění normativního rámce představovaly po skončení studené války provedené autorizace Rady bezpečnosti, umožňující ozbrojenou intervenci do vnitrostátních konfliktů, které neznamenaly hrozbu míru (Somálsko 1992, Haiti 1994). Jednak se rozšířily potenciální příležitosti k legitimnímu použití síly, jednak se rozvolnilo pojetí státní suverenity.

Znamená Kosovo začátek konce?

Za okolností, v nichž kosovská kampaň NATO proběhla, byla normativně snesitelná. Konala se v kontextu sedmi podmínek, které by dohromady byly stěží opakovatelné. Z toho důvodu se zdála být příliš úzká k zneužití jako precedentu zasahujícího do jádra systému Charty OSN. Jedná se o následující podmínky:

Kampaň byla schválená jednomyslným hlasováním 18 demokracií včetně zemí s dlouholetou odpovědností k principům Charty.
Kampaň byla zahájená po neúspěchu diplomatického a ekonomického tlaku, proto byla poslední možností zastavit vážné a rostoucí porušení základních lidských práv.
Přestože NATO vzniklo jako obranná aliance, vyvinulo se v regionální organizaci podle ustanovení kapitoly VIII Charty a byly zde už precedenty pro humanitární intervenci podobnými organizacemi i bez autorizace Rady bezpečnosti a bez následného odsouzení Radou nebo Valným shromážděním.⁴
Kampaň byla namířena proti režimu, který byl sám narušitelem zákazu užití síly, Miloševičova vláda otevřeně podporovala povstání proti suverénní zemi a členovi OSN – Bosně a Hercegovině.
Jednalo se o snahu vymoci rezoluci Rady bezpečnosti požadující, aby Srbsko zastavilo porušování lidských práv v Kosovu nehledě na pravděpodobné ruské veto k explicitní autorizaci Rady bezpečnosti.
V průběhu kampaně ztroskotala snaha odsoudit akci NATO poměrem hlasů 3 k 12. ⁵
NATO jako organizace i její jednotliví členové nezpochybňovali rámec Charty OSN, ale spíše poukazovali na vyjmenované výjimečné okolnosti.

Je Irák normativním Rubikonem?

Irák a Kosovo jsou si v mnoha okolnostech příbuzné: v obou případech cílový stát nevyhověl rezolucím Rady bezpečnosti, otevřeně porušoval (v nedávné minulosti) zákaz užití síly a vážně a systematicky porušoval lidská práva. Dá se snad i argumentovat, že intervence v obou případech vyhověla důležitým právním zásadám nezbytnosti a proporcionality. Obě intervence nicméně rozdělují zřetelné odlišnosti.

Rozhodnutí napadnout Irák neprošlo zavedenou regionální organizací s členstvím různorodých a relativně nezávislých států, kde by odůvodnění a následné provádění bylo podrobeno mnohonárodnímu dohledu. I když se Rada bezpečnosti případem Iráku zabývala a byla si vědoma faktů a předkládaných odůvodnění akce, Spojené státy nebyly schopny získat převahu devíti hlasů k autorizaci svého postupu, natož schválení všemi stálými členy. Naopak většina stálých členů Rady bezpečnosti se spíše stavěla proti, včetně Francie jako západní země. Navíc před, během i po předložení případu k jednání Radě bezpečnosti prezident USA dával najevo odhodlání jednat jednostranně, pro případ, že by nezískal schválení Rady bezpečnosti.

Pro přesnost: když Irák napadl Kuvajt v roce 1990, prezident Bush starší rovněž hrozil odhodláním jednat i bez autorizace Rady bezpečnosti. Mohl se ale opřít o právo na kolektivní sebeobranu uznané Chartou OSN, což se Bushovi mladšímu nenabízelo. Co se týče otázky lidských práv, kosovská kampaň byla provázena očividnou eskalací etnických čistek, dá se proto říct, že útok NATO byl odpovědí na základní humanitární krizi. V Iráku bylo porušování lidských práv chronickým jevem, v době invaze méně krutým než v různých jiných okamžicích moderní irácké historie. Nikdy v soudobé historii nebyla intervence shledána jako humanitární, pokud její údajné „spouštěcí momenty“ byly chronického rázu.

Kolem invaze do Iráku se rozprostírá aura dalekosáhlých dopadů na mezinárodní řád. Ty se ale nekonaly ani po invazi do Panamy nebo na Grenadu. Je zatím příliš brzo odhadovat, jestli invaze urychlí globální změnu diskursu o podmínkách legitimního použití síly. Ať už si USA přivlastňují svobodu jednání jakoukoli, nemají hodnověrný zájem na podporování používání síly u ostatních. Mohou se proto snažit zúžit irácký precedent pomocí zdůrazňování iráckého neuposlechnutí rezolucí Rady bezpečnosti a narušování podmínek příměří, které umožnilo Saddámu Husajnovi přežít agresi proti Kuvajtu.

Závěr

Dopady irácké invaze na mezinárodní právo a pořádek závisí více než na čem jiném na budoucím chování Bushovy administrativy a jejích následovníků. Předvedla nám schopnost změnit své zaměření a vymanit se z ideologických ohledů. Při vstupu do svého úřadu mluvil G. Bush junior o chladných vztazích s Čínou, přesto Čínu osobně uvítal jako partnera při boji proti terorismu po 11. září 2001. Prozatím také nedeklaroval záměr přistoupit k použití síly u ostatních členů klubu „osy zla“.

Svět je takový, jaký je – nebezpečný, nepoddajný, špatně řiditelný. Pokračující vývoj a rozšiřování zbraní hromadného ničení představuje obrovskou hrozbu lidstvu. Částečně díky rozšiřování ZHN, částečně díky propustnosti hranic a zranitelným komunikacím a infrastruktuře moderních států, nás terorismus ohrožuje více než kdy dřív. Žádná vláda schopná prosazovat se všude po světě, tím méně ta, která zažila na vlastní kůži katastrofické důsledky terorismu, by pasivně nečekala.

Tendence spoléhat se primárně na silové prostředky unilaterálně použité vyplývá i z jiných faktorů, než jen hypertrofovaná americká armáda. Jedním jsou obrovské těžkosti čelit klasickým problémům narušujícím vztahy mezi státy a přetavujícím se v nekontrolované násilí, problémům, jako je střet tradičních a postmoderních hodnot, malý počet legitimních vlád, neschopnost mnoha vlád zajistit základní veřejné statky, rozšiřování nerovnosti atd. Při obtížné politické uchopitelnosti těchto otázek je snazší odpovídat dostupnými prostředky. Druhým souvisejícím faktorem jsou ideologické překážky. Politici s mandátem na minimální zásahy omezené na zmírňování chyb tržního hospodářství, ochranu potřebných a hlídání soukromých subjektů nejsou připraveni na budování systému globální vlády zmírňujícího symptomy terorismu.

Co se týče globálního zájmu (ne jenom amerického), byl zde zájem na změnu režimu v Iráku. Nemohlo to být dosaženo v rámci OSN způsobem obecně vnímaným jako legitimní. Bez toho bylo ale nesmírně těžké shromáždit lidské a materiální zdroje potřebné k minimalizaci humanitárních dopadů invaze a okupace a ustavit poručnictví potřebné k pozitivní transformaci země. Irák navíc bolestivě postrádá historickou zkušenost s efektivními institucemi. Signál vyslaný Spojenými státy okolním zemím navíc přidává váhu jejich kroku.

Nedlouho po 11.září odmítl vysoce postavený úředník americké administrativy obvinění, že Bushova politika postupuje unilaterálně. „Podívejte se na všechny ty koalice, co jsme zformovali,“ odpovídá úředník. „Nejsme proti multilateralismu jako takovému, jsme ale proti multilateralismu nejnižšího společného jmenovatele.“ Je jasné, že svět dnes potřebuje rozhodovací procesy více hierarchické, méně si nárokující státní suverenitu a jako důsledek více flexibilní a rozhodné než je tomu pravidlem v rámci OSN. Je ale stejně zřejmé, že tyto procesy nemohou být zkonstruovány, jestliže Spojené státy nebo kdokoli jiný považuje své zájmy jako jediný možný jmenovatel.

Vypracováno na základě Farer, T.J.: The Prospect for International Law and Order in the Wake of Iraq, The American Journal of International Law, July 2003.

Poznámky pod čarou

Glennon M.J.: Limits of Law, Prerogatives of Power: Interventionism After Kosovo (2001).
Podle tradičního pohledu článek 2 odst. 4 společně s kapitolou VII Charty OSN rozdělují použití síly do tří skupin: síla autorizovaná Radou bezpečnosti podle hlavy VII jako prostředek k ukončení ohrožení míru, porušení míru nebo aktu agrese; síla užití k sebeobraně proti ozbrojenému útoku a agrese.
Franck, M.K. & Weisband E.: Word Politics: Verbal Strategy Among the Superpowers (1971).
Intervence ECOWAS v Libérii 1990.
UN SCOR, 54^th Sess., 3989^th mtg. at 3, 5, UN Doc. S/PV.3989 (1999). Rusko, Čína a Namibie byli jediní tři členové hlasující pro rezoluci. Dvanáct členských zemí hlasujících proti bylo: Argentina, Bahrajn, Brazílie, Kanada, Francie, Gabun, Gambie, Malajsie, Nizozemí, Slovinsko, Velká Británie a Spojené státy.

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně