Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Mezivládní konference EU – cesta k novým Římským smlouvám?

4. října byla zahájena mezivládní konference, které předcházela jednání v Konventu. Nyní se projednává Konventem předložený návrh ústavní smlouvy EU na úrovni hlav států nebo vlád spolu s ministry zahraničních věcí. Jaké změny čekají Smlouvy o ES/EU?

Čtvrtého října tohoto roku byla v Římě pod italským vedením zahájena další mezivládní konference (IGC) Evropské unie. V Římě se sešli zástupci vlád 15 členských států Unie a 10 přistupujících států (tři kandidátské země – Bulharsko, Rumunsko a Turecko mají statut pozorovatele). Je to tedy první příležitost jak pro stávající členy EU, tak pro přistupující země, prověřit si schopnost vzájemné spolupráce všech 25 zemí. Primárním cílem tohoto setkání hlav států a ministrů zahraničních věcí je projednání a schválení definitivní podoby textu evropské ústavy, který by měl být zveřejněn přibližně v polovině prosince tohoto roku. Načasování mezivládní konference není náhodné, nýbrž nutné vzhledem k blížícímu se východnímu rozšíření v květnu 2004 a volbám do Evropského parlamentu následně v červnu 2004.

Již na setkání hlav států a vlád v roce 2000 v Nice byla vyslovena potřeba uskutečnit institucionální reformu, která se s blížícím se rozšířením EU jevila stále více jako nutná. Evropská rada proto zahájila širší diskusi o budoucnosti Unie s cílem dospět k další revizi smluv. 15. prosince 2001 se Evropská rada sešla v Laekenu, kde přijala Deklaraci o budoucnosti Evropské unie, podle které se Unie má stát demokratičtější, transparentnější a efektivnější a zároveň měla připravit cestu ústavě, která by naplnila očekávání občanů členských států Evropské unie. Dosavadní způsob revize smluv, tedy mezivládní konference za zavřenými dveřmi, byl tvrdě kritizován, proto se Evropská rada rozhodla svolat Konvent, na němž by se sešli zástupci hlavních stran zúčastněných v debatě1, čímž byly pokryty jak evropské, tak národní postoje a byl vytvořen prostor pro širokou, transparentní a otevřenou debatu. První zasedání Konventu se konalo 28. února 2002.

Právě dokument, který vzešel z Konventu, se stal základem probíhající IGC. Jde o tzv. „Návrh dohody o ústavě pro Evropu“, který Radě předložil 20.června 2003 Valéry Giscard d’Estaing, předsedající v rámci Konventu skupině o budoucnosti EU, pověřené řízením diskusí o evropské ústavě. Ke konsensu o návrhu ústavy došel Konvent po více než roce diskusí. Návrh ústavy předkládá jediný text, který by měl v zájmu přehlednosti a jasnosti nahradit všechny existující smlouvy.

Práce letošní mezivládní konference se účastní i Komise a velice úzce spolupracuje také Parlament. IGC má osm kol, z nichž zatím proběhla čtyři setkání ministrů a dvě setkání nejvyšších představitelů. Jednání by měla být dokončena 12.–13. prosince 2003, kdy bychom také mohli být seznámeni s definitivní podobou textu, jehož hlavním cílem je především sjednotit a zpřehlednit pravidla fungování Evropských společenství. Nová evropská ústava by neměla přinést žádné převratné změny, i když tak mohou být jakékoli změny především menšími státy chápány.

Summit v Římě

Již 4. října po oficiálním zahájení IGC byla otevřena obecná politická debata. Hned v prvních dnech se ukázalo, že zástupci členských států mají v mnoha otázkách velice rozdílná stanoviska. To ovšem není dobrou zprávou pro italské vedení, neboť jednou z jeho priorit je dosáhnout konsensu nejpozději do konce roku, jinak by byl ohrožen stanovený termín podpisu. Itálie se totiž díky své velikosti v Konventu příliš nezviditelnila a je proto v jejím zájmu ukončit jednání IGC v průběhu svého předsednictví. Co se týče celkového postoje zemí k návrhu ústavní smlouvy, je možné rozlišit čtyři skupiny:

Do první skupiny můžeme zařadit Francii, Itálii, Německo a Belgii. Tato skupina států je v postatě pro schválení textu návrhu ústavy tak, jak jej předložil Konvent, tedy bez žádných podstatných změn. Tyto země se výrazně staví proti otevírání zásadních témat, jako jsou otázky institucionální nebo otázky týkající se rozhodovacích procedur. Postoj Francie a Německa je naprosto pochopitelný, neboť velká část společné francouzsko-německé iniciativy z ledna 2003 se také objevila v konečném znění návrhu ústavní smlouvy. Belgie nedoporučuje otevírat otázku institucí, neboť by to podle ní mohlo znamenat úplný konec konventního návrh.

Druhou skupinu tvoří země neutrální. Zařadit sem můžeme Dánsko, Irsko, Řecko a částečně i Švédsko.2 Tyto státy nepožadují otevření institucionálních otázek a v zásadě podporují Konventem předložený návrh. Když už ovšem dojde k otevření institucionálních otázek, budou prosazovat určité změny. Tyto státy pouze požadují, aby byl text ústavy v některých bodech více specifický a konkrétní, např. v otázce definice role evropského ministra zahraničí.

Třetí skupinu tvoří země usilující o omezené zásahy. Jedná se o Nizozemsko, Velkou Británii, Lucembursko, Českou republiku, Slovensko, Maltu, Kypr a všechny tři pobaltské republiky. Postoj přistupujících zemí je zcela pochopitelný, neboť návrh ústavy mění pravidla, která si přistupující země ještě ani nestačily osvojit. Návrh ústavy mj. převádí mnoho oblastí, které dosud podléhají jednomyslnému rozhodování, do rozhodování pomocí většinového hlasování, přičemž většinové hlasování definuje nově. V praxi by to znamenalo, že v mnoha oblastech kde by např. ČR měla právo veta, by po přijetí návrhu ústavy mohla být přehlasována a tam, kde by podle dosud platné Smlouvy o přistoupení mohla být přehlasována, by po přijetí návrhu ústavy mohla být přehlasována mnohem snadněji. ČR by právě proto spolu se Slovenskem ráda vybojovala zvýšení hranice pro přijetí návrhu v Radě na 60 % států, čímž by došlo k určitému upřednostnění menších zemí.

Velká Británie se částečně vyjádřila v Bílé knize, kterou vypracovala přímo pro IGC. Velká Británie např. zásadně nesouhlasí s tzv. klauzulí „passarelle“, která je obsažena v návrhu ústavní smlouvy a podle které je Evropská rada oprávněna jednomyslně rozhodnout o přechodu k hlasování kvalifikovanou většinou i v těch oblastech, kde je zachována jednomyslnost. Velká Británie se také zcela jistě zaměří na jednání o obraně.

O výrazné změny usilují státy zařazené do poslední skupiny, tedy Finsko, Portugalsko, Rakousko a Slovinsko. Např. požadují konkrétní definici role stálého předsedy Evropské rady (Portugalsko, Finsko), jasnější vymezení pravomocí a odpovědnosti tzv. nehlasujících komisařů (Portugalsko) atd.

Specifické postavení zaujímá Španělsko spolu s Polskem, neboť tyto dva státy téměř ultimativně trvají na zachování systému váženého hlasování z Nice, tedy na provázanosti hlasů v Radě, počtu poslanců v Evropském parlamentu, resp. počtu komisařů Evropské komise. Systém z Nice je pro ně z hlediska hlasování výhodný. Své postavení však prezentují dosti nekompromisně, což vyvolává negativní reakce především u francouzské a německé reprezentace. Prosazení španělského a polského postoje se zatím jeví jako velmi těžké, ne-li nemožné.

Široká shoda panuje v otázce složení Komise. Řada zemí podobného smýšlení (Rakousko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko, Estonsko, Slovensko, Švédsko a v zásadě i Řecko), a také Malta, Kypr a Bulharsko požadují princip jeden stát = jeden komisař. Tento postoj je však kritizován např. bývalým předsedou Konventu Valéry Giscard d’Estaingem, podle kterého by to způsobilo neakceschopnost Komise a přesunutí centra moci do mezivládní Rady. Samotná Evropská komise se ostře staví proti navrhovanému rozdělení komisařů do dvou kategorií, tedy na hlasující a nehlasující. Navrhované rozdělení komisařů akceptuje vedle Německa, Francie a Itálie také Velká Británie, Španělsko a částečně i Nizozemí, přičemž Německo a Francie uvažují o způsobu rotace komisařů podle vzoru Evropské centrální banky.

Setkání ministrů zahraničních věcí v Lucemburku

13. října v Lucemburku projednali ministři zahraničních věcí v rámci mezivládní konference také otázku rotujícího předsednictví v Radě. Podle návrhu ústavy by předsednictví Rady mělo náležet ministrovi členského státu podle rovného rotačního principu vždy na dobu jednoho roku. Pravidla pro použití tohoto rotačního systému mezi členskými státy budou stanovena Evropskou radou, která při tom mimo jiné vezme v úvahu i všeobecnou geografickou rovnováhu v Evropě. Výjimkou by byla Rada pro zahraniční záležitosti, které by předsedal ministr zahraničních věcí Unie. Vytvoření postu ministra zahraničních věcí EU je jednou z hlavních inovací Konventu. Tato osoba by měla zajistit větší důslednost v jednání Unie ve vztahu ke zbytku světa jak na politické, tak na hospodářské úrovni. Při zasedáních Konventu se hovořilo o tom, že tento ministr by měl dvojí funkci, neboť bude jak zástupcem Rady v otázkách společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak jedním z místopředsedů Komise. Ministři zahraničních věcí se na IGC zatím vyslovili pro vznik funkce ministra zahraničních věcí EU, přičemž pouze Velká Británie má určité výhrady k názvu funkce. Co se týče otázky rotujícího předsednictví v Radě, setrvali zástupci v Lucemburku na národních pozicích. Skupinové rotační předsednictví je přijatelné pro většinu zemí, váhalo pouze Portugalsko, Slovinsko, Finsko, Rakousko a Kypr. Mezi nejpravděpodobnější modely s širší podporou patří např. rotace skupiny tří zemí na 1,5 roku (návrh Itálie s podporou Francie a Švédska) nebo rotace skupiny čtyř zemí po dobu 2 let (Polsko, Slovensko, Maďarsko a další).3

Diskutovat se zřejmě bude i o otázce stálého předsednictví Evropské rady. V současné době Evropské radě, stejně jako všem orgánům Rady, předsedá ten členský stát, kterému náleží šestiměsíční předsednictví Rady ministrů podle předem stanoveného harmonogramu. Konvent navrhl změnu tohoto systému vytvořením stálé funkce předsedy Evropské rady, voleného Evropskou radou na období 2,5 let s jednou možností prodloužení tohoto období. Ideu týmového předsednictví začala nyní prosazovat Česká republika, Slovensko, Polsko, Maďarsko, Litva, Portugalsko a Řecko. Tato otázka však pro tyto země není tak důležitá jako otázka rovného zastoupení v Evropské komisi. Lze proto očekávat, že se těmto zemím podaří změnit návrh Konventu nejvýše v jedné z těchto dvou otázek.

Druhé kolo IGC nepřineslo žádný převratný výsledek. S definitivní platností bylo rozhodnuto, že nebude zavedena zvláštní legislativní Rada. Podle návrhu Konventu měla tato Rada rozhodovat o všech evropských legislativních otázkách, přičemž členské státy by byly zastoupeny univerzálním „evropským“ ministrem. To však nebylo odsouhlaseno a jednání o legislativních otázkách budou i nadále otevřená.

Bruselský summit

V druhé polovině října proběhlo další kolo jednání IGC v Bruselu. Na jednání Evropské rady nebyla ústavní smlouva jedinou projednávanou agendou. Do diskuse se dostaly i otázky z ekonomické oblasti, společné politiky migrace, posílení justiční a policejní spolupráce a Francií, Německem a Velkou Británií iniciovaná otázka vytvoření vojenské a bezpečnostní kapacity Unie. V Bruselu nezazněla žádná konkrétní řešení co se týče návrhu ústavní smlouvy, což částečně ohrožuje uzavření IGC pod italským předsednictvím. Každopádně zatím setrvává Polsko i Španělsko na požadavku zachovat nastavení kvalifikované většiny v Radě tak, jak jej určuje smlouva z Nice. Itálie se ale zcela jistě bude snažit toto spojenectví rozdělit, neboť Španělsku má co nabídnout, tedy větší zastoupení v Evropském parlamentu nebo příslib příznivého nastavení rozpočtových pravidel výměnou za kompromisní řešení kvalifikované většiny.

Na bruselském summitu bylo mimo jiné s téměř konečnou platností přijato, že konečný text evropské ústavy bude obsahovat princip jeden členský stát = jeden komisař. Německo podalo návrh o zachování druhého komisaře pro velké členské státy, přičemž o dvoustupňové Komisi se už neuvažuje. Co se týká evropského ministra zahraničních věcí, je to nadále věcí jednání, ale zdá se, že tento post bude s největší pravděpodobností vytvořen, pouze není dosud znám přesný mandát ministra, stejně jako umístění nové evropské diplomatické služby. Po skončení bruselského summitu Italové navrhli řešení v otázce předsednictví Rady. Jde o šestiměsíční rotující předsednictví v Radě pro všeobecné záležitosti a týmové předsednictví v ostatních sektorových Radách.4 Radě pro zahraniční věci by podle návrhu předsedal pouze nový ministr zahraničních věcí EU, který by byl logicky nezávislý na Radě pro všeobecné záležitosti. Nadále zůstává v jednání také definice kvalifikované většiny, neboť její změna zatím nenašla dostatečnou podporu.

V posledních dnech se vytvořilo nečekané spojenectví dvou zemí, které si kladou za cíl pokusit se změnit některé body navrhované evropské ústavní smlouvy. Jde o vytvoření jakési neformální britsko-polské aliance jako reakce na zintenzivňující se německo-francouzskou spolupráci, která se snaží prosadit evropskou ústavu ve znění co nejbližším návrhu Konventu.

Na základě jednání, která již proběhla, se jeví jako stěžejní především dva problémy, a to složení Evropské komise a dosahování většiny při hlasování v Radě EU. Itálie 18. listopadu oznámila, že do týdne předloží svým 24 partnerům v EU konečný návrh ústavní smlouvy, který by měl být následně projednán ministry zahraničí všech 25 zemí na konkláve v Neapoli 28. a 29. listopadu.

Prameny

Poznámky pod čarou

  1. Představitelé vlád 15 členských a 13 kandidátských států, zástupci jejich národních parlamentů, zástupci Evropského parlamentu a Evropské komise, 13 pozorovatelů z Výboru regionů, a Hospodářského a sociálního výboru, zástupci evropských partnerů ze sociální sféry a Evropský ombudsman.
  2. Pro Švédsko se jeví jako problematické okruhy v části III návrhu Ústavní smlouvy, které se zaměřují na politiky a činnost Unie a zahrnují mnohá z ustanovení současných Smluv.
  3. Viz http://www.euroskop.cz/…kychzemi.htm.
  4. Viz Intergovernmental Conference Future of the Union.
blog comments powered by Disqus
Autor
Alžběta Jařinová
Rubrika
Články
Témata
,
Publikováno
24. 11. 2003