Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Možnosti a limity reformy volebního systému do PS PČR z roku 2008

Tato práce si klade za cíl analyzovat snahu o volební reformu z roku 2008 a její možné účinky na český stranický systém. Nejprve budou prezentovány tři varianty reformy, jež byly ve zmiňovaném roce vybrány vládou ČR k podrobnějšímu rozpracování (ostatní tři návrhy nebudou z hlediska cílů a rozsahu práce zvažovány). Budou představeny možné komplikace, jež se s jednotlivými reformami pojí. Následně bude na základě vlastních výpočtů prezentován volební model pro každou z variant, který pracuje s daty z posledních voleb do Poslanecké sněmovny 2010. Výsledky budou poté diskutovány ve světle předchozích teoretických východisek. Závěrem se dotkneme limitů reformy, jež představuje Ústava ČR.

Kontext povolební situace a základní východiska změny

Volby do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR v roce 2006 přinesly situaci, která znamenala de facto zablokování legislativního orgánu. Vyhrocená předvolební kampaň a následné volební výsledky přinesly vytvoření dvou podobně velkých ideových bloků na půdě Sněmovny, což prakticky znemožňovalo vytvořit akceschopnou exekutivní většinu (srov. např. Čaloud, ed. 2006). Proto se tzv. druhá Topolánková vláda v koaliční smlouvě zavázala ke změně volebních pravidel, které měly vést k tomu, aby se taková situace již neopakovala. Konkrétně se můžeme v koaliční smlouvě dočíst: „Upravíme volební systém tak, aby garantoval vyšší míru proporcionality (Hagenbach-Bischoff) a garantoval vítězi voleb tzv. volební prémii v rámci přerozdělení mandátů v druhém skrutiniu, o jejíž podobě bude vedena diskuse“ (Koaliční smlouva 2006). Identické deklarace pak obsahovalo i následné programové prohlášení vlády (Programové prohlášení 2007).

Vidíme tedy, že se vláda snažila především o bonifikaci vítězné strany a spravedlivější (proporcionálnější) alokaci mandátů. „Zadání“ obsažené v koaliční smlouvě dokonce obsahovalo velmi specifické požadavky v použití Hagenbach-Bischoffovy kvóty a volební prémie ve druhém skrutiniu. Tyto dva kroky měly vést k možnosti tvorby stabilnějších koalic. Podle názoru vlády totiž platný volební systém „relativně stejnoměrně (…) posiluje obě vzájemně si konkurující silné strany, jimž poskytuje nadproporcionální zisk mandátů, a to na úkor malých stran s vysokým koaličním potenciálem a současně bez dotčení „středně“ velké, ovšem koaličně nekompatibilní KSČM“ (Vláda 2008). Toto pak vede k v České republice ne neznámým situacím křehkých exekutivních koalic, případně ke snaze o spolupráci vítěze s hlavním poraženým protivníkem. Ve vládním dokumentu se dokonce můžeme dočíst, že „do určité míry tento stav vzbuzuje dokonce pochybnosti o rovnosti aktivního volebního práva (…) a o naplnění principu poměrného zastoupení“ (Tamtéž).

Jednodušší uzavírání povolebních koalic tedy, jak vidíme, mělo sice vycházet z posílení pozice vítězné strany, nikoliv ale na úkor menších koaličních partnerů. Zde můžeme pozorovat možný vliv Strany zelených, která měla na uskutečnění změny ve volebním zákoně největší zájem. Volby v roce 2006 totiž přinesly „ovoce“ předchozích volebních změn a nejmenší koaliční strana byla silně podreprezentována na úkor dvojice nejsilnějších subjektů (Šedo 2009: 148–149). Volební výsledek jí přinesl pouhá 3 % mandátů při zisku 6,29 % hlasů (Trávníček 2012: 38).

Premiér Topolánek pak následně skutečně pověřil ministra spravedlnosti Jiřího Pospíšila zpracováním návrhu reformy volebního systému (Charvát 2009a). Vládě bylo nakonec předloženo šest různých variant reformy. Naplnění výše zmíněných cílů mělo být v návrzích dosaženo následujícími cestami:

  1. Změnou velikosti volebních obvodů při distribuci mandátů1
  2. změnou volební formule (ať již volebního dělitele, nebo volební kvóty)
  3. zvýhodnění vítěze voleb ve druhém skrutiniu.

Vláda vybrala k další diskusi a rozpracování 3 varianty (každá z nich navíc obsahovala dvě subvarianty). Konečnou se nakonec stala tzv. varianta řecká. V paragrafovaném znění předložila vláda novelu volebního zákona poslanecké sněmovně 3. března 2009, tedy 22 dní před tím, než jí byla vyslovena nedůvěra. Sněmovna návrh projednala a 10. června 2009 jej hlasy přítomných poslanců za ČSSD a KSČM zamítla (Trávníček 2012: 41).

Možné podoby volební reformy

Tato pasáž se věnuje trojici vládou zvažovaných způsobů změn volebního systému i s jejich subvariantami. První z nich je tzv. skotská varianta. Tato varianta zachovává přerozdělení hlasů na mandáty v prvním skrutiniu na úrovni vyšších územně samosprávných celků. Počítá se s rozdělením 175 mandátů pomocí dělitele Sainte-Laguë. K distribuci zbylých 25 křesel by došlo ve druhém skrutiniu, tentokrát na celostátní úrovni. Pro vítěznou stranu by byl využit d´Hondtův dělitel, pro zbylé pak Sainte-Laguë nebo Dánský dělitel podle té které subvarianty, což by znamenalo větší zisk mandátů pro nejsilnější subjekt (Vláda 2008).

Nejproblematič­tějším aspektem této varianty se zdá být fakt, že zachovává stávající velikost volebních obvodů, což neřeší problém nerovnoměrně distribuovaných mandátů v rámci rozdílně početných krajů, což pak působí disproporčně. Navíc je zřejmé, že v tomto případě došlo k nenaplnění zadání, tj. k použití Hagenbach-Bischoffovy kvóty. Charvát (2009a) dále argumentuje, že tato varianta je pro voliče složitější na pochopení ohledně toho, co se děje s hlasy ve druhém skrutiniu a současně neúměrně posiluje vliv stranických sekretariátů na výběr konkrétních budoucích poslanců.2 Klíč (2009a) dodává, že skotská verze navíc využívá přepočty výrazně výhodné pro menší strany, a tudíž neřeší problém neakceschopnosti vlády. „Takto navržené systémy jsou využívány v zemích s tradicí negativního parlamentarismu, a proto nevadí, že produkují menšinové vlády; v naší zemi, s přítomností nesystémové komunistické strany, by ovšem takový systém těžko fungoval“, dodává. Jak jsme ovšem zmínili již ze začátku, posílení menších potenciálních koaličních partnerů byl od začátku explicitně deklarovaný cíl, druhé skrutinium navíc posiluje hlavně vítěznou stranu (především ve druhé subvariantě Dánského dělitele), Klíčovu poznámku tedy nelze považovat za příliš relevantní.

Druhou zvažovanou variantou je tzv. řecká. Ta jako jediná zavádí úvodní požadavek Hagenbach-Bischoffovy kvóty, a to na úrovni sdružených krajů, tzv. jednotek NUTS 2,3 které slouží ke statistickým účelům. Zbytkové mandáty z prvního skrutinia pak připadnou buď všechny celostátnímu vítězi voleb, nebo ve druhé subvariantě vítězi v daném volebním regionu. Mandáty pro jednotlivé strany jsou pak rozdělovány mezi jednotlivé krajské kandidátky podle d’Hondtova dělitele (Vláda 2008). Tato varianta se tedy na rozdíl od předchozí snaží upravit počet volebních obvodů pro první skrutinium v tom směru, aby byly co do počtu oprávněných voličů souměřitelné, a aby byl tedy počet rozdělovaných mandátů mezi jednotlivými obvody v maximální možné míře podobný. Ani toto rozdělení sice není schopno tento problém eliminovat úplně, nicméně alespoň můžeme považovat všechny takto vytvořené obvody za velké nebo přinejmenším střední (a opět, zároveň i více poměrnější), a rozdíly v distribuci mandátů již nejsou tak markantní.4

Tato varianta ovšem naopak přináší řadu jiných komplikací. Dvořáková (Sanep 2008) hovoří o tom, že zavádění sdružených krajů vytváří soupeřivý vztah mezi krajskými kandidátkami jedné strany. Dále se zde stejně jako v předchozí variantě objevuje zvláštní kandidátní listina, které má být použito pro rozdělení mandátů v rámci prémie pro vítěze a u níž lze předpokládat, že se na jejím sestavování více projeví síla stranického ústředí.

Poslední navrhovanou variantou je tzv. holandská. Ta počítá s konstrukcí jediného celorepublikového volebního obvodu, z něhož jsou vypočteny podíly mandátů pro jednotlivé volební strany. Metodou přepočtu hlasů je d´Hondtův dělitel, který je uplatňován i ve stávající podobě volebního systému. Bonifikace pro vítěze je opět řešena v rámci druhého skrutinia. První možností je přidělení tvrdého bonusu volební straně (v prvním skrutiniu by se rozdělovalo sto devadesát mandátů a vítězná strana by pak inkasovala bonus deseti mandátů ve skrutiniu druhém). Druhou možností je zavedení degresivního bonusu pro vítěznou stranu. Ten předpokládá, že vítězná strana dostane bonusový počet mandátů odvislý od jejího volebního zisku. Čím větší podíl hlasů by vítěz obdržel, tím by byl bonus menší až nulový.5 (Vláda 2008). Logika takového bonusu tedy spočívá v co největším zvýhodnění té strany, jejíž volební výsledek se předpokládá být těsný za druhým nejsilnějším soupeřem, a tím pádem je jí ztížena i možnost vytvoření stabilní koalice.

Logika jediného volebního obvodu na celostátní úrovni by měla přinášet nejvíce proporční způsob alokace mandátů. Co se týče volebního bonusu, Charvát (2009a) píše, že tento mechanismus má ale své opodstatnění pouze v takovém stranickém systému, kdy jsou politické strany již před volbami schopny dát najevo, jak bude vypadat koaliční vláda v případě jejich vítězství, a do volební soutěže tak vstupují dva silné volební bloky. Toto naráží na celkově širší problém všech zvažovaných podob reformy, a to tzv. aditivní klauzule pro koalice stran nebo politických hnutí. Její výše až 20 % de facto znemožňuje uzavírání koalic před volbami, veškerá koaliční vyjednávání se tedy dějí až po volbách.

Charvát (2009a) pak dále podotýká, že další problém by představovala situace, za které by bonusové mandáty obdržela nejsilnější strana ve volbách, která by ovšem nedokázala sestavit většinovou vládu, a tu by tak sestavila druhá nejsilnější strana. Tuto situaci opět můžeme vztáhnout i na všechny ostatní varianty, nejviditelněji tento problém vyvstává u druhé podvarianty řeckého modelu, který přerozděluje zbytkové mandáty každému vítězi v daném volebním regionu zvlášť (a je tedy velmi pravděpodobné, že některé mandáty mohou připadnout i opozičním stranám). Paradoxně by tak mohlo být ustanovení exekutivní většiny ještě ztíženo, což jde zcela proti logice bonusových mandátů. Následující tabulka rekapituluje jednotlivé varianty:

Varianta Volební obvody Metoda přepočtu hlasů Rozdělované mandáty
Skotská I. I. skrutinium úroveň krajů II. skrutinium celostátní úroveň I. skrutinium Sainte-Laguë II. skrutinium d´Hondt pro vítěze a Sainte-Laguë pro ostatní strany 175+25
Skotská II. I. skrutinium úroveň krajů II. skrutinium celostátní úroveň I. skrutinium Sainte-Laguë II. skrutinium d´Hondt pro vítěze a Dánský dělitel pro ostatní strany 175+25
Řecká I. NUTS 2 I. skrutinium Hagenbach-Bischoff II. skrutinium zbytkové mandáty celostátnímu vítězi 200
Řecká II. NUTS 2 I. skrutinium Hagenbach-Bischoff II. skrutinium zbytkové mandáty vítězi ve volebním regionu 200
Holandská I. Celostátní úroveň I. skrutinium d´Hondt II. skrutinium „tvrdý bonus“ pro vítěze 190+10
Holandská II. Celostátní úroveň I. skrutinium d´Hondt II. skrutinium degresivní bonus pro vítěze 190+10 (degresivní bonus)

Tab. č. 1: Rekapitulace jednotlivých návrhů reformy (zdroj: Vláda 2008, upraveno).

Modelace účinků jednotlivých variant

Předchozí kapitola diskutovala možné účinky jednotlivých navrhovaných volebních změn, podívejme se nyní konkrétněji na to, jak by se tyto změny promítnuly do volebních výsledků posledních voleb do Poslanecké sněmovny z roku 2010. Tabulka č. 2 prezentuje, jak by volby dopadly pro každou z jednotlivých variant (čísla v závorkách uvádí změnu v počtu mandátu oproti skutečnému volebnímu zisku):

  ČSSD ODS TOP09 KSČM VV
Podíl hlasů 2010 22,08 20,22 16,70 11,27 10,88
Hlasy absolutně 2010 1 155 267 1 057 792 873 833 589 765 569 765
Mandáty 2010 56 53 41 26 24
Skotská I 58 (+2) 49 (-3) 41 (+0) 27 (+1) 25 (+1)
Skotská II 61 (+5) 48 (-5) 41 (+0) 26 (+0) 24 (+0)
Řecká I 63 (+7) 48 (-5) 39 (-2) 25 (-1) 25 (+1)
Řecká II 61 (+5) 49 (-4) 40 (-1) 25 (+1) 25 (+1)
Holandská I 62 (+6) 48 (-5) 39 (-2) 26 (+0) 25 (+1)
Holandská II 62 (+6) 48 (-5) 39 (-2) 26 (+0) 25 (+1)

Tab. č. 2: Modelace účinků volebních reforem (zdroj: volby.cz 2010b, volby.cz 2010c, vlastní výpočty)

Jak můžeme vidět, jednotlivé modely se oproti skutečnému zisku křesel stranami liší pouze minimálně. Nejdůležitější poznatek, který nám čísla prezentují, je ten, že sice ve všech případech došlo k posílení vítězné sociální demokracie a oslabení druhé nejsilnější ODS a tím byl tedy první předpoklad a cíl všech třech reformních návrhů naplněn, nicméně setkáváme se již s velmi zanedbatelným až nulovým posílením potenciálních koaličních partnerů, což byl druhý důležitý vstupní požadavek spojený se snahou o větší poměrnost výsledků. Komunisté jako potenciální partner ČSSD v minimální vítězné ideově propojené koalici nebyli ani v jednom případě posíleni natolik (jednou dokonce o jeden mandát oslabeni), aby bylo možné takovou exekutivní většinu vytvořit. Rovněž ani Věci veřejné, jako jasně ideově nevyhraněný subjekt stojící spíše ve středu a tím pádem potenciální pivotální strana, nebyly posíleny natolik, aby bylo možné zvažovat druhou koaliční levostředovou variantu ČSSD-VV-KSČM. TOP09 jako středně silná strana byla pak ve většině případů oslabena nebo zůstala na stejném výsledku. Jako nejpravděpodobnější by se tedy v jednotlivých případech zdála ideově propojená koalice ODS, TOP09 a VV, event. pak ještě velká koalice ODS a ČSSD (jež by ve většině případů byla i přes oslabení ODS o málo stabilnější), případně pak ještě některá z málo pravděpodobných nadměrných variant (více k typologii koalic viz Balík 2009: 188–196). Opakovala by se tedy naprosto identická situace z roku 2010, kdy mohlo dojít k vytvoření prakticky jediné možné, ač velmi „pohodlné“ většiny (zapříčiněné ovšem dosti specifickým výsledkem voleb), nicméně vykazující paradox zmíněný na konci předchozí kapitoly: bonusové mandáty by připadly vítězi voleb, který by nebyl schopen sestavit vládu, a tím by došlo k posílení opozice, což jde zcela proti duchu reformy.

Podívejme se ještě podrobněji na výsledky jednotlivých variant. V případě Skotské varianty, kdy by byl ve druhém skrutiniu použit dělitel Sainte-Laguë pro nevítězné strany, by vítězné ČSSD připadlo 10 mandátů, při aplikaci Dánského dělitele dokonce celých 13 křesel, což již lze považovat za ne nevýznamnou bonifikaci (druhé ODS, jež obdržela o pouhých cca. 100 000 hlasů méně, by připadlo pouhých pět, resp. čtyři mandáty). To ale může vyvolávat otázky po tom, zda lze takový systém ještě skutečně považovat za poměrný.8(více viz kapitola Možné ústavní limity reformy). Řecký model přináší ve své druhé subvariantě již také zmiňovaný problém, jelikož rozděluje bonusové mandáty ve druhém skrutiniu různým stranám (ČSSD, ODS i TOP09) bez ohledu na jejich celostátní výsledek, což opět posiluje potenciální opozici. Holandský model vykazuje v obou svých variantách identické výsledky, jelikož vítězná ČSSD získala méně než 30 % všech hlasů, což odpovídá zisku 10 mandátů navíc ve variantě degresivního i tvrdého bonusu. Otázkou je, zda pokud by se opakovala situace z posledních voleb i v dalších letech (tedy žádná strana by nebyla schopna dosáhnout výrazně vyššího volebního vítězství), má využití degresivního bonusu vůbec smysl (pokaždé by totiž činil nejvyšší možnou sumu deseti mandátů).

Možné ústavní limity reformy

Jakýkoliv pokus o reformu volebního systému je limitován článkem 18 Ústavy ČR, jenž stanovuje ve volbách do Poslanecké sněmovny zásadu poměrného zastoupení. Jakákoliv integrace většinových prvků, které by posouvaly volební systém do poměrného ke smíšenému, by tedy mohla být potenciálně napadnutelná u Ústavního soudu. Ten ovšem na druhou stranu v několika případech judikoval, že jsou přípustné i určité většinové prvky, jež podporují vznik stabilnějších vládních koalic (např. nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl.ÚS 25/96 a a sp. zn. Pl.ÚS 42/2000).9

Podíváme-li se na konkrétní navrhované změny, nejspornější bod pravděpodobně představuje velikost volebního bonusu, který by mohl při více než deseti mandátech popírat poměrnost systému (Klíč 2009a), přičemž jsme výše ukázali, že tato situace je skutečně reálně možná. Charvát (2009b) říká, že právě hranice deseti mandátů (tj. 5 % celkového počtu) je např. podle Massicotta a Blaise hranicí toho, zda systém zařazujeme do poměrné, nebo smíšené kategorie. Dále pak tento autor tvrdí, že poměrnost systému lze zpochybnit i podle jiného přístupu, který preferují Wattenberg se Shugart. Ten předpokládá, že smíšený volební systém je systém víceúrovňový, přičemž na jedné úrovni se přidělují mandáty nominálně (tj. pomocí většinové nebo semiproporční techniky) a na jiné úrovni ze stranické kandidátní listiny. Klíč (2009b) ovšem prezentuje protiargument, že rozdělení vítězného bonusu je (s výjimkou holandské varianty, kde ovšem nehrozí riziko překročení 10 bonusových mandátů) přímo závislé na počtu rozdělených mandátů v prvním skrutiniu. Výše takového bonusu je tedy neurčitá a podle něj by v takovýchto intencích musel uvažovat i Ústavní soud.

Závěr

Hlavní cíle celé Topolánkovy neúspěšné reformní snahy byly dvojí: posílit vítěze voleb ziskem bonusových mandátů nebo výhodnější volební formulí ve druhém skrutiniu a dosažení větší poměrnosti celého systému tak, aby došlo k posílení menších koaličních partnerů. Kombinace těchto dvou kroků měla vést k jednoduššímu uzavírání povolebních koalic a vzniku stabilnějších vlád tak, aby nemuselo docházet k „zablokování“ Sněmovny jako v případě voleb z roku 2006. Modelace účinků jednotlivých návrhů na příkladu voleb 2010 ovšem ukázala, že se zamýšlené efekty nemusí projevit. Z výsledků modelu můžeme vyčíst, že sice došlo k posílení vítězné strany, ovšem druhý cíl reformy již splněn nebyl a potenciální menší koaliční partneři tak jsou oproti předchozí situaci pouze mírně zvýhodněni nebo na reformě dokonce tratí. Vítězi voleb by se tak v modelových situacích pravděpodobně nepodařilo sestavit žádnou koalici s nadpolovičním počtem poslanců a volební bonus by tak paradoxně vedl k posílení opozice. Navíc zůstává otázkou, zda zamýšlené reformy nešly proti ústavnímu principu poměrnosti voleb. Na modelovém příkladu jsme mohli pozorovat, že zvýhodnění vítěze může překročit i hranici deseti mandátů, jež je považována za dělící linii mezi systémy poměrného zastoupení a systémy smíšenými. Zamýšlené reformy také neřešily otázku úpravy tzv. aditivní klauzule pro předvolební koalice, jejíž výše prakticky znemožňuje smysluplnou spolupráci mezi stranami za účelem získání bonusu ve druhém skrutiniu a nechává voliče ve velké nejistotě, co přesně se s jejich hlasy bude po volbách dít.

Zdroje:


Poznámky pod čarou

  1. Větší počet rozdělovaných mandátů v daném obvodě činí systém více poměrným. Zjednodušeně můžeme říct, že čím větší je obvod, tím je princip proporcionality silnější (Klíč 2009a).
  1. Zde myšleno v souvislosti s druhým skrutiniem, kdy by byli poslanci vybírání ze stranami předem sestavených vázaných kandidátních listin. Přepočet ve druhém skrutiniu se děje bez voličovy přímé účasti a ten tak přichází o možnost zasahovat do pořadí kandidátů za pomoci preferenčního hlasování.
  1. Regiony NUTS 2 jsou Praha, Střední Čechy (Středočeský kraj), Severozápad (Karlovarský a Ústecký kraj), Jihozápad (Jihočeský a Plzeňský kraj), Severovýchod (Liberecký, Královéhradecký a Pardubický kraj, Jihovýchod (Vysočina a Jihomoravský kraj), Střední Morava (Olomoucký a Zlínský kraj) a Moravskoslezský kraj (ČSÚ 2012).
  1. Při aplikaci na volební situaci z roku 2010 by se počet mandátů pohyboval v rozmezí 19 až 33, přičemž většina volebních krajů by se pohybovala okolo 24 mandátů (zdroj: vlastní výpočty). Skutečný rozdíl mezi rozdělovanými mandáty byl přitom v roce 2010 až 20 křesel v rámci největšího a nejmenšího obvodu (volby.cz 2010).
  1. Pokud by vítězná strana získala méně než třicet procent hlasů, představoval by bonus deset mandátů, za každá dvě procenta hlasů navíc by se výše bonusu snižovala o jeden mandát. Pokud by vítězná strana získala přes padesát procent hlasů, byl by bonus nulový (Brachtl 2009).
  1. Ovšem právě v případě holandské varianty počítající s „tvrdým“ bonusem se tento problém projevuje nejmarkantněji, jelikož u ostatních podob není výše bonusu jasná. Klíč (2009a) mluví dokonce o tom, že teoreticky může její výše být výši nula mandátů.
  1. Jak můžeme ale vidět např. na případu spojení Starostů a Nezávislých se stranou TOP09 ve volbách do Poslanecké Sněmovny 2010 nebo do voleb zastupitelstev krajů 2012, existují zde cesty, jak tuto klauzuli obejít.
  1. Trávníček (2012) ovšem v souvislosti s tímto upozorňuje, že nelze za bonus považovat všechny mandáty přidělované ve druhém skrutiniu, protože vítěz voleb by například při užití metody nejvyššího zbytku pro jejich rozdělení část z nich získal. Za bonus tak je dle jeho názoru nutné považovat pouze rozdíl mezi těmito mandáty a mandáty, které by vítěz získal tak jako tak.
  1. Ústavní soud např. konkrétně uvedl, že „v té fázi volebního procesu, v níž dochází k rozdělování mandátů, se střetá s principem diferenciace princip integrace, neboť z voleb má vzejít taková sněmovna, která svým složením umožňuje vznik politické většiny schopné jak vytvořit vládu, tak i vykonávat zákonodárnou činnost, jež jí dle Ústavy přísluší“ (Ústavní soud 1996); nebo také, že „dosavadní způsob převodu hlasů v mandáty činnost Poslanecké sněmovny značně ztěžuje a po několik let výrazně komplikuje vytvoření stabilní většinové vlády“ (Ústavní soud 2000).
blog comments powered by Disqus
Autor
David_Kopecky
Rubrika
Články
Témata
, , ,
Publikováno
12. 2. 2013