Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Reforma strukturálních fondů ve světle nového rozšíření EU

Strukturální politika patří mezi nejožehavější otázky týkajících se EU. Nové rozšíření EU tuto problematiku ještě více dramatizuje. Z logiky současné praxe využívání strukturálních fondů je patrné, že po rozšíření EU plánovaném na rok 2004 by se celá regionální politika EU musela zhroutit. Obrovská škála oblastí, které pokrývají současné cíle Komise v kombinaci s velkým zvětšením rozlohy EU (a to takřka výhradně o regiony, jejichž HDP na obyvatele je nejen pod úrovní EU, ale i pod úrovní, pro kterou jsou země oprávněny čerpat ze strukturálních fondů) by znamenalo vážné ohrožení celé politiky soudržnosti EU. Jednoduše, EU by za stávající praxe „neufinancovala“ své rozšíření. Stejně jako se dříve posunula regionální politika od projektů k programům, zdá se, že se dříve či později bude muset přesunout od programů k fundamentálním politikám jako celkům. Je nutné podotknout, že nové cíle a priority vyžadují celkovou změnu nástrojů, ale ne naopak. Nejlepším řešením by proto bylo přehodnocení celé regionální politiky a nějakým způsobem ji sjednotit s koncepcí EU jako takové. Toto by nicméně vyžadovalo přijetí buď supranacionálního, nebo intergovernmen­tálního přístupu a na základě tohoto rozhodnutí pak budovat základní principy regionální politiky.

V prvním případě (EU jako supranacionální celek) by byl kladen důraz převážně na přeshraniční spolupráci. Vzhledem k tomu, že přeshraniční regiony mohou u nových členů pokrývat až ⅔ rozlohy a 58 % jejich populace a zároveň patří tyto regiony k nejchudším, byla by podpora přeshraniční spolupráce efektivním nástrojem jak rozvíjet supranacionální charakter EU a zároveň řešit regionálně rozvojové programy. Druhá možnost, ke které by se EU mohla přiklonit, tedy k intergovernmen­tálnímu pojetí, by znamenala ještě větší posílení rolí jednotlivých členských států. Regionální politika by pak mohla být tvořena přerozdělováním financí členským státům, a to dle obecných kritérií jako HDP na obyvatele, míra nezaměstnanosti či inflace. Země by se musely pouze zavázat, že přidělené peníze použijí na regionální rozvoj.

Současný rozpor v EU mezi zastánci jednoho či druhého přístupu však naznačuje, že reforma regionální politiky nemůže být podobným způsobem koncipována. Zatímco druhá varianta je již více či méně překonána, první se zdá být příliš progresivním řešením. Bude tedy nutné spíše zefektivnit a zekonomizovat současný stav, než aspirovat na nových koncepcích. Schéma č. 1 nastiňuje současný stav regionální politiky EU.

Schéma č. 1 zjednodušeně popisuje regionální politiku EU v širším slova smyslu. V užším smyslu je regionální politika EU definována jako: „komunitární (koordinovaná) politika. To znamená, že realizace samotné regionální politiky spočívá na členských státech, zatímco koordinace a harmonizace náleží do nadnárodní působnosti – tj. orgánům Evropské unie.“ (http://www.euroskop.cz) Jedná se tedy převážně o ten výsek schématu, jehož tok je značí tlusté šipky a jehož komponenta jsou zvýrazněna šedě. Definice regionální politiky v užším slova smyslu je nicméně přes časté užívání nedostatná pro pochopení celého procesu tvorby, realizace a evaluace regionální politiky EU.

Regionální politika v širším slova smyslu zahrnuje nejen vztah Komise EU–členské státy, ale i přímý směr na regiony (subnárodní, transnacionální či supranacionální). Přímé napojení na tyto regiony zajišťuje institut Iniciativy Společenství, jehož prostřednictvím mohou nižší územní celky získat pro své účely finance i bez nutné účasti státu, jehož součást tvoří. Nedílnou součástí tvorby regionální politiky EU jsou i lobbystické skupiny jako AER (Asociace evropských regionů) a AEBR (Asociace evropských příhraničních regionů). Nelze opomenout ani Výbor regionů, který vystupuje převážně jako pomocný orgán Komise. Všechny finanční toky pak zabezpečuje Evropská investiční banka.

Zajímavým komponentem je Kohezní fond, který, byť kvůli své povaze stojí mimo hlavní zájem této práce, vystupuje jako svébytný komponent regionální politiky. Kohezní fond (Fond soudržnosti) byl založen Evropskou unií v roce 1993 za účelem poskytování podpory nejchudším členským státům. Jeho cílem bylo pomoci zlepšit bilanci rozpočtů těchto států, jak bylo požadováno pro splnění podmínek pro přijetí společné měny euro(konvergenční kritéria). Čtyři země využívající Kohezní fond (Španělsko, Řecko, Portugalsko a Irsko) získaly celkem 16,7 miliard v rozmezí let 1993–99. Tato pomoc byla orientována na financování projektů v oblasti dopravní infrastruktury a rozvoji ekologických projektů.

[Následuje tabulka s rozpočtem dotací pro Kohezní fond v letech 1993–1999 (viz http://www.mzv.cz), kterou se nám – stejně jako zbytek příloh tohoto článku – bohužel nepodařilo převést ze starší verze redakčního systému. –redakce]

Pro rozpis těchto částek mezi dotčené členské státy stanovuje nařízení pro Kohezní fond minimum a maximum pro každou zemi na základě kritérií jako jsou populace, HDP na obyvatele a plocha území.

[Tabulka popisující podíl zemí na dotacích z Kohezního fondu, opět http://www.mzv.cz.]

S ohledem na kumulaci a překrývání nesmí být žádná výdajová položka současně obsažena v Kohezním fondu a v některém ze strukturálních fon­dů.

Komplikovanost současné praxe ještě více podtrhuje roztříštěnost Iniciativ do několika desítek programů a rozdělení strukturálních fondů na jednotlivé fondy (ERDF, ESF, EAGGF a FIFG). Taktéž finanční vazby mezi jednotlivými fondy a programy jsou velmi spletité, programy Iniciativ mohou využívat jen některých fondů, přičemž některých zase ne, dále mohou být spolufinancovány i z jiných zdrojů apod.

Vzhledem k tomu, že je nemožné přijmout ucelenou koncepci EU a budovat na jejím základě ucelenou regionální politiku, bude zřejmě nová reforma položena na starém základě. V této souvislosti by bylo možno doporučit zjednodušit celý proces utváření, realizace a evaluace regionální politiky EU. Existuje pro to mnoho návrhů. AEBR (Asociace evropských příhraničních regionů) ve svém prohlášení „New ways towards a new Europe“ usiluje o to, aby regionální politika fungovala převážně pomocí aktivit příhraničních regionů. Takto by finance nebyly primárně určeny na rozvoj chudým oblastem, ale na rozvoj EU jako takové. Regionální politika by měla obsahovat nejen agendu, kterou pokrývá nyní, ale měla by zahrnovat i oblasti v rámci zemědělské politiky, vzdělání a školství, sociálního rozvoje apod. Dle AEBR je též nesmyslné řadit země do skupiny „znevýhodněné“ pouze na základě HDP či míry nezaměstnanosti. Je nutno se ohlížet i na další faktory jako ekonomická struktura, schopnost inovace či kvalita pracovní síly. Toto je ovšem možné vyhodnotit pouze na lokální či regionální úrovni.

AEBR též navrhuje úplně oddělit Iniciativy Společenství od strukturálních fondů. Vzhledem k tomu, že značná část peněz je Iniciativám přidělována právě z nich, platí pro Iniciativy obecná pravidla pro čerpání ze strukturálních fondů. Tím jsou možnosti Iniciativ výrazně omezeny a nemůže být přímo naplněn princip subsidiarity a partnerství.

Návrh, který AEBR podala dne 1. března 2002 je nicméně jen částečným řešením problému. Nové uspořádání by bylo de facto tvořeno starým systémem, ke kterému by byla připojena nová struktura – svébytný a samostatný institut Iniciativ Společenství. Zjednodušeně lze říci, že by návrh AEBR jen celou problematiku zdvojil. Schéma č. 2 nastiňuje jiný návrh možného řešení, jež by vedlo k určitému zjednodušení regionální politiky EU.

[Schéma č. 2: návrh nového řešení regionální politiky EU.]

Jak schéma č. 2 naznačuje, regionální politika by byla dle tohoto návrhu rozdělena do dvou sektorů – úroveň států a úroveň regionů. Oba dva sektory by nicméně byly napojeny na stejný dotační fond. Jednotlivé členské státy by neměly možnost dohlížet u svých regionů na realizaci regionálně rozvojových programů podporovaných EU. Zjednodušení celé politiky by pak Komisi ulehčovalo i proces evaluace regionální politiky. Přímá vazba na jednotlivé aktéry (stát, region) by Komisi umožnil vytvořit efektivní zpětnou vazbu.

Pro úspěšnou realizaci daného uspořádání by bylo nutné striktně oddělit dotace určené pro státní resp. regionální úroveň. Jednotlivé programy, které by byly v procesu vyhodnocovány, by musely před zařazením do jednotlivých sektorů splnit přísná kritéria. Pod programy určené státní úrovni by patřila např. podpora státům, které mají potíže s dodržováním Maastrichtských (konvergenčních) kritérií, velkou mírou plošné nezaměstnanosti, či pro ty země, jejichž HDP na obyvatele je ve všech jejich regionech výrazně nižší než jaký je průměr EU. Jednalo by se tedy o programy pokrývající obecné problémy členských států. Oproti tomu by programy určené pro úroveň regionů řešily čistě regionální problémy. Lokální nezaměstnanost, vysoká lokální negramotnost, podpora lokálně roztroušeným etnikům, přeshraniční spolupráce apod.

Nové uspořádání by nejen zjednodušilo tvorbu, realizaci a vyhodnocování regionální politiky, ale vylepšilo by i postavení Komise, která by nebyla omezována svými vlastními předpisy. Navíc, simplifikací finančních toků (neexistovalo by financování ze sekundárních či terciálních zdrojů) by bylo dané řešení i úspornější.

Poznámky pod čarou

blog comments powered by Disqus
Autor
Vít Dočkal
Rubrika
Články
Témata
,
Publikováno
27. 10. 2003