Politics & International Affairs magazine

Global Politics

Politics & International Affairs magazine

Spoločná vízová politika EÚ vo vzťahu s Ruskom: Rozhovory o bezvízovom styku a dnešná situácia

Členské štáty Európskej únie si už takmer 30 rokov užívajú komfort bezvízového vzťahu, ustanoveného Schengenskou zmluvou. Pre fungovanie a kontrolu celého vízového systému bola zavedená vízová politika Európskej únie, ktorá slúži na ochranu územia pred zločincami, nelegálnymi migrantmi či teroristami z tretích krajín. Spoločná vízová politika taktiež ustanovila zoznam krajín s vízovou povinnosťou. Medzi tieto krajiny patrí aj Ruská federácia. Cieľom predkladanej eseje je priblížiť úlohu tejto spoločnej politiky vo vzťahu k Rusku nielen v súvislosti s Ukrajinskou krízou, ale aj v kontexte nástroja jej zahraničnej politiky, rovnako ako poukázať na celkové fungovanie tejto oblasti.

Úvod

Cestovanie bez pasov a hraničných kontrol považujeme dnes za samozrejmosť, ktorú zabezpečuje schengenský priestor. Súčasťou tohoto priestoru sú schengenské víza a s nimi spojená spoločná vízová politika členských štátov Európskej únie (EÚ). Okrem toho, že slúži pre zjednodušenie vstupu legálnych návštevníkov do EÚ a zároveň pre posilnenie jej vnútornej bezpečnosti, v mnohých prípadoch je vyjednávacím nástrojom voči tretím krajinám. Značne ovplyvňuje vzťah EÚ a Ruskej federácie (RF), ktorému sa budeme v nasledujúcich riadkoch venovať.

Spoločná vízová politika a jej fungovanie

Vízová politika, ako dôležitá časť systému ochrany hraníc štátov, sa objavila už s príchodom Schengenskej vykonávacej zmluvy z roku 1985 (EUR-Lex 1985) a Schengenskej zmluvy o päť rokov neskôr . Jednalo sa o spoluprácu európskych krajín nad rámec EÚ, pretože len štáty Beneluxu spolu s Francúzskom a Nemeckom boli ochotné otvoriť si hranice. Súčasťou právneho rámca EÚ sa stala až na konci 90. rokov, keď bola zapojená do Hlavy IV Amsterdamskej zmluvy. V skutočnosti ubehli len dva roky po dátume platnosti zmluvy a nariadenie Rady č. 539/2001 zo dňa 15. 3. 2001 prinieslo tzv. blacklist a whitelist, a teda prehľad krajín s vízovou povinnosťou a bez vízovej povinnostivzhľadom k vstupu na územie EÚ (EUR-Lex 2001). Už v tejto dobe sa Ruská federácia nachádzala medzi krajinami s vízovou povinnosťou.

Od vstupu Shengenskej zmluvy v platnosť sa k pôvodným krajinám schengenského priestoru postupne pridala aj väčšina členských štátov EÚ. V roku 2004 bolo do tejto oblasti zapojených 25 štátov. Koncom roku 2011 sa pripojilo Lichtenštajnsko a stalo sa tak najnovším členom schengenského priestoru . So zväčšujúcou sa oblasťou sa zvyšovala aj potreba zjednotiť dovtedajšie pravidlá vízovej a konzulárnej praxe. Pre tento účel ako aj pre celkovú harmonizáciu spoločnej vízovej politiky štátov schengenského priestoru vzniklo v júli 2009 nariadenie zavádzajúce tzv. vízový kódex (EUR-Lex 2009). Až on stanovil jednotné pravidlá a podmienky spolu s postupmi pre vydávanie krátkodobých víz, známych pod názvom schengenské víza , za účelom pobytu a tranzitu cez štáty schengenského priestoru.

Za základ na vytvorenie bezvízového režimu medzi EÚ a tretím štátom môžeme považovať bilaterálne vyjednávania medzi týmito aktérmi. Rozhodnutie zaviesť takýto styk však záleží na ochote tretej krajiny podstúpiť predovšetkým proces implementácie značných reforiem v oblastiach posilnenia vlády práva, potláčania organizovaného zločinu, korupcie a ilegálnej migrácie (European Commission 2014). V súvislosti s týmito „podmienkami“ sa ako najpodstatnejší nástroj EÚ v oblasti vízovej politiky ukazujú dohody o zjednodušení vízového režimu, tzv. visafacilitati­onagreements. Tieto dohody mnohí odborníci považujú za spôsob, akým sa EÚ snaží presadiť v blízkych štátoch určité reformy v oblasti vlády práva, potlačenia korupcie a nelegálnej migrácie.V sú­časnosti je uzavrených desať dohôd (jedenásta s Kapverdskou republikou podľa najnovších údajov ešte nevstúpila v platnosť ). Za ich účel sa všeobecne považuje podpora interakcie medzi občanmi EÚ a zmluvnými štátmi (Ministry for Foreign Affairs of Finlad 2014). Takúto dohodu podpísala EÚ aj s Ruskom už v roku 2006 (EUR-Lex 2006), čím sa vytvoril základ pre dodnes trvajúcu snahu zaviesť bezvízový styk medzi týmito aktérmi.

Dohoda o zjednodušení vízového režimu s Ruskom – Cesta k bezvízovému sty­ku?

Práve Ruská federácia bola prvou krajinou, s ktorou boli zahájené jednania o uľahčení vízového styku (Král 2007). Už v roku 2003 na májovom summite sa s EÚ dohodli na preskúmaní podmienok pre bezvízové cestovanie ako dlhodobej perspektívy (Permanent Mission of the Russian Federation to the European Union 2014). Skutočný začiatok zjednodušovani­avízového režimu medzi týmito aktérmi však môžeme sledovať až od roku 2006, kedy vznikla spomínaná dohoda medzi EÚ a Ruskou federáciou o zjednodušení udeľovania víz ich občanom, ktorá vstúpila v platnosť 1. júna 2007.

Cieľom dohody je podľa čl. 1 zjednodušiť udeľovanie víz pre úmyselný pobyt na nie viac ako 90 dní na periódu 180 dní pre občanov EÚ a RF. Ďalej sa dohoda podobne ako u ostatných krajín zameriava na zmenšenie nutných administratívnych formalít, urýchlenie spracovania žiadosti o vízum a poskytnutie možnosti oslobodiť niektoré kategórie osôb od poplatkov za spracovanie žiadosti. Navyše bol mimo hlavného textu prijatý aj mechanizmus readmisie (EUR-Lex 2007) ako aj princíp reciprocity. Na riadne fungovanie dohody ako takej dohliada spoločný EÚ-Ruský výbor.

Debaty o bezvízovom styku medzi EÚ a Ruskom

Z doterajších rozhovor medzi oboma aktérmi vyplýva, že najpodstatnejším cieľom Ruska v oblasti víz voči EÚ je prechod k bezvízovému režimu pre krátkodobé cesty. Dodnes k tomu však nedošlo a v blízkej budúcnosti je tento krok blokovaný faktormi, ktoré si ešte priblížime. Snahy Ruska ako aj EÚ v tejto oblasti sa však dajú sledovať už niekoľko rokov.

K najväčšiemu prelomu však došlo z 26. na 27. mája 2010, kde sa obe strany snažili prediskutovať ako pokračovať do praktickej fázy zavedenia bezvízového styku (Permanent Mission of the Russian Federation to the European Union 2014). Výsledkom bolo vypracovanie úplného zoznamu spoločných krokov, ktoré mali byť následne implementované členskými štátmi EÚ a RF (European Commission 2010). Tie tak učinili a v rámci 4 blokov sa dohodli na konkrétnych operačných opatreniach, vymedzených pre každú kapitolu dohody.

Už pri letmom prečítaní daných blokov a konkrétnych opatrení, ktoré majú učiniť obe strany, si môžeme všimnúť, že sa z prevažnej väčšiny jedná jednostranne o agendu EÚ, ktorú sa takticky snaží presadiť na medzinárodnej scéne. V rámci operačných opatrení sa teda spomína nutnosť zlepšenia antikorupčných opatrení, výmena informácií a spolupráca v daných trestnoprávnych a cezhraničných oblastiach, spoločný boj proti obchodu s ľuďmi, súdna spolupráca v boji proti organizovanému zločinu, ochrana ľudských práv a základných slobôd, rešpekt voči vláde práva a podobne. Keďže sa EÚ profiluje v týchto a iných podobných oblastiach a nejedná sa o prioritné ciele Ruska, táto dohoda predstavuje akési podmienky EÚ voči Rusku, ktoré musí jednotlivé oblasti vylepšiť či reformovať, ak sa má dialóg o bezvízovom styku niekedy ukončiť s pozitívnym výsledkom.

Konkrétny dátum, do kedy by mal byť bezvízový styk spustený však nie je stanovený. Vďaka jeho absencií nie je Rusko nútené pristupovať na kompromisy za účelom urýchlenia dialógu. Vymedzenie časového limitu tak stojí na otvorenom dialógu, ktorí sprevádzajú vysokí úradníci oboch aktérov, snažiaci sa zistiť ako môže byť dlhodobé zameranie na bezvízový styk dosiahnuté v praxi (European Commision 2010: 6). Na stránke Európskej služby pre vonkajšiu činnosť (European Union External Action 2014) venovanej vízovej oblasti vo vzťahu k Rusku sa však uvádza, že práca postupuje podľa plánu, ale pritom Ukrajinská kríza jednoznačne pozastavila akýkoľvek proces približovania sa k zavedeniu úplného bezvízového styku.

Vývoj vízových rozhovorov medzi Ruskom a EÚ v posledných rokoch – Postoje oboch aktérov po roku 2004

Vízová politika hraladôležitú úlohu vovzťahu Ruska a EÚ už počasvýchodné­horozšírenia, ktorésa považuje za kľúčový politický a ekonomický míľnikmedzitý­mitoaktérmi. Rusko už vtedy požadovalo bezvízový styk s krajinami EÚ, najmätými z bývalej sféry jeho vplyvu (Rossant, Fairlamb, Bush 2004).

Nasledovalo obdobie spolupráce a snahy vyjsť si v ústrety, čo vyplýva aj z podpísania dohody o zjednodušení udeľovania víz. Na prelome desaťročia však situáciu narúšali rôzne nezhody medzi jednotlivými krajinami EÚ a Ruskom. Ako príklad môžeme uviesť situáciu medzi Ruskom a Nemeckom z konca roku 2010, kedy Rusko zaviedlo prísnejšie vízové požiadavky pre návštevníkov z Nemecka, v ktorých požadovalo od osôb na pracovných cestách napríklad povinné uvedenie mesačného platu a ich pozície v rámci organizácie. Ruská vláda tvrdila, že len reagovala na zvýšené požiadavky Nemeckej vlády pre ruských turistov (Cohen, Amon 2010). Z kontextu doby je však jasné, že sa skôr jednalo o akúsi odvetu voči Nemecku, ktoré sa postavilo na čelo opozície voči uvoľneniu vízových požiadaviek medzi krajinami EÚ a RF.

V tomto roku sa viac ako inokedy ukázalo, že krajiny s veľkým turistickým priemyslom ako Španielsko, podporili Ruskú Federáciu vo vytvorení bezvízového styku, avšak štáty ako Nemecko a mnohé iné stále odporujú. Dôvodomsú hlavne obavy o bezpečnosť, súvisiace so slabým zabezpečením hraníc . Už odvtedy poukazovala ruská strana na obojstrannú dôležitosť zavedenia bezvízového vzťahu, ktorú potvrdil aj ruský stály zástupca pri EÚ VladimirChizhov, ktorý jednoznačne odmietol tvrdenie, že bezvízový vzťah je akýmsi darom od EÚ pre Rusko. Práve naopak, upozornil na to, že vytvorenie takéhoto styku je v záujme oboch aktérov pričom zdôraznil, že Rusko je viac pripravené ako jeho partneri. EÚ podľa neho váha v oblasti politiky a nie technickej spôsobilosti (Russia & FSU General News 2011).

Tento názor prezentovali aj iní ruskí aktéri na pôde EÚ, ako napríklad sám Vladimír Putin o rok neskôr, ktorý okrem uvedenia širokého zoznamu ekonomických nevýhod spôsobených vízovým režimom zdôraznil, že on sám považuje všetky technické záležitosti spojené so zavedením bezvízového styku za vyriešené. Jediným problémom je podľa neho politické rozhodnutie a vôľa zo strany EÚ (Russia & FSU News Bulletin 2012). V máji 2013 toto stanovisko potvrdil aj ruskí minister zahraničia, SergeiLavrov, ktorý dodal, že bezvízový styk by mohol prispieť k dialógu medzi Ruskom a EÚ (Russia & FSU General News 2013). Tento výrok potvrdzuje dôležitosť vízovej politiky vo vzťahu daných aktérov, rovnako ako veľkú snahu Ruska zaviesť bezvízový režim.

Ako už bolo vyššie spomenuté, dohoda o spoločných krokoch z roku 2010 je vnímaná skôr ako akési podmienky EÚ voči Rusku, ktoré ich musí splniť, ak chce zrušiť vízovú povinnosť. Európska komisia (EK) sa k tomuto jasne vyjadrila v júli minulého roku, keď z úst jej hovorcu MicheleCerconeho zaznelo: „Uvoľnenie víz medzi Ruskom a EÚ má byť využité na zlepšenie kontaktov medzi ľuďmi a nesmie byť použité ako nástroj tlaku na Rusko v oblasti ľudských práv." (Russia & FSU General News 2013a) Dodáva však, že dialóg o vízach zahŕňa samozrejme aj problémy zneužívania práv v Rusku, ale kvôli občanom, ktorí chcú cestovať a udržať si kontakty s EÚ sa nesmí ľudské práva zneužívať na účel tlaku.Ruská diplomacia sa už dlhé roky snaží takýmto spôsobom, a teda poukazovaním na politickú neschopnosť hláv štátov EÚ dohodnúť sa, šikovne odpútavať pozornosť od faktu, že Rusko nespĺňa požiadavky EÚ v oblasti ľudských práv a celkovo vlády práva.

Vplyv Ukrajinskej krízy na vízovú politiku voči RF

Na Ukrajinskej kríze sa pomerne pekne ukázalo, že EÚ dnes uplatňuje vízovú politiku ako prostriedok nátlaku na tretie krajiny. Z dnešného pohľadu je zaujímavý výrok Vladimíra Chizhova, kde tvrdí, že pozícia EÚ ohľadom východného partnerstva a momentálnej situácie na Ukrajine nemôže zmariť bezvízový cestovný režim medzi Ruskom a EÚ (Russia & FSU General News 2014). Dnes už vieme, že to nie je pravda, pretože v dôsledku ruskej vojenskej intervencie na juh Ukrajiny, sa v deň rozhodnutia Najvyššej rady autonómnej republiky Krym o pripojení Krymu k Rusku, a teda 6. marca, stretli hlavy štátov a vlád EÚ v Bruseli na zvláštnom zasadaní, aby odmietli porušenie Ukrajinskej suverenity a územnej integrity zo strany RF. Rozhodli sa pristúpiť k ráznym krokom, z ktorých najpodstatnejším bolo pozastavenie bilaterálnych rozhovorov s RF ohľadom bezvízového styku a novej politickej a obchodnej dohody, rovnako ako odmietnutie účasti na stretnutí G8 (PR Newswire US 2014). Odpoveď nenechala na seba dlho čakať a hovorca ruského ministerstva zahraničných vecí, Alexander Lukashevich, označil úplné pozastavenie rozhovorov o vízovom styku za absurdné. Takéto rozhodnutie EÚ vníma ako spolitizované, nekonštruktívne a neodôvodnené (Russia & FSU General News 2014a).

Výhľad do budúcna

Posun smerom k bezvízovému styku je v dnešnej dobe nepredstaviteľný, čo jednoznačne potvrdzuje aj VygaudasUsackas, hlava delegácie EÚ pre Rusko, ktorá poukázal 29. apríla na značnú nepripravenosť Ruska ale aj Ukrajiny pre potrebné kroky (Russia & CIS Business & Financial Newswire 2014).Pri pohľade na dnešnú situáciu nie je ťažké predpovedať vývoj rozhovorov o bezvízovom styku medzi EÚ a Ruskom pre rok 2014. Rusko si zablokovalo cestu k tejto možnosti vojenskou intervenciu na Krym. Na druhej strane je nemožné odhadovať čo sa bude ďalej diať na východe Európy a akú úlohu vo vzťahu medzi EÚ a Ruskom ešte zohrá vízová politika. Na teraz však môžeme predpokladať, že kým sa nevyrieši konflikt na Ukrajine, nemôžeme očakávať žiadny posun v rozhovoroch o bezvízovom styku medzi EÚ a Ruskom, pretože by sa tým európska strana pripravila o jeden z nástrojov tlaku.

Poznámky

  1. Celým názvom Zmluva o postupnom rušení kontrol na spoločných hraniciach.
  2. Okrem 22 členských štátov EÚ tvoria Schengenskú oblasť všetky štyri krajiny Európskeho združenia voľného obchodu (EFTA), a teda Island, Lichtenštajnsko, Nórsko a Švajčiarsko. Na druhej strane šesť krajín EÚ nieje súčasťou tohto priestoru, pretože Veľká Británia a Írsko si vyjednali opt-out a Bulharsko, Chorvátsko, Cyprus a Rumunsko aj napriek svojmu záväzku vstúpiť tak ešte neučinili.
  3. Tie fungovali už od vzniku schengenského priestoru.
  4. Jednalo sa o pobyt v rozmedzí max. 90 dní v priebehu polroka od prvého vstupu na územie.
  5. Konkrétne: Albánia, Arménia, Bosna a Hercegovina, Gruzínsko, Macedónsko, Moldova, Montenegro, Ruská federácia, Srbsko a Ukrajina.
  6. Podľa finálnej klauzuly z čl. 12 sa musia dohodnúť, čo sa nestalo. Pre viac informácií: EUR-Lex 2012.
  7. Jedná sa konkrétne o: 1. bezpečnosť dokumentov, vrátane biometrických údajov; 2. ilegálna migrácia, vrátane readmisie; 3. verejný poriadok a bezpečnosť a súdna spolupráca; 4. vonkajšie vzťahy.
  8. V tejto dobe tu boli aj politické bariéry, ako napríklad obvinenie z vraždy ruského občana Alexandra Litvinenka v Londýne 2006.

Zdroje

  • 2007/341/ES: Rozhodnutie Rady z 19. apríla 2007 o uzatvorení Dohody medzi Európskym spoločenstvom a Ruskou federáciou o readmisii. Eur-lex[online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…tent/EN/ALL/?….
  • COHEN, AMON. Russia-European Union Dispute Squeezes Visas. Business Travel News [online]. 2010, roč. 27, č. 17, s. 25–25. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.b.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Common steps towards visa free short-term travel of Russian and EU citizens. Russia-EU Visa dialogue. European Commission, 2010 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné: http://ec.europa.eu/…ravel_en.pdf.
  • Dohoda medzi Európskou úniou a Kapverdskou republikou o zjednodušení vydávania krátkodobých víz občanom Kapverdskej republiky a Európskej únie. Eur-lex, 2012 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…tent/SK/TXT/?…(01).
  • Dohoda medzi Európskym spoločenstvom a Ruskou federáciou o zjednodušení postupu pri vydávaní víz občanom Európskej únie a Ruskej federácie. Eur-lex, 2006 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…tent/SK/TXT/?…(01).
  • Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach. EUR-Lex, 1985 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…tent/SK/TXT/?…
  • EU Newsbrief: EU Acts to SupportUkraine and DeliversStron­gMessage to Russia. PR Newswire US. 2014. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.b.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • KRÁL, David. Vízová politika Evropskéunie a Spojených států – výzvy pro transatlantické partnery. Institutproevrop­skou politiku Europeum, 2007. Dostupné tiež z: http://www.europeum.org/doc/pdf/867.pdf.
  • Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 z 13. júla 2009, ktorým sa ustanovuje vízový kódex Spoločenstva (vízový kódex). Eur-lex, 2009 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…SK/TXT/HTML/?….
  • Nariadenie Rady (ES) č. 539/2001 z 15. marca 2001 uvádzajúce zoznam tretích krajín, ktorých štátni príslušníci musia mať víza pri prekračovaní vonkajších hraníc členských štátov a krajín, ktorých štátni príslušníci sú oslobodení od tejto povinnosti. Eur-lex, 2001 [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/…SK/TXT/HTML/?….
  • ROSSANT, John, David FAIRLAMB a Jason BUSH. Continental Divides. Business Week. 2004, č. 3875, s. 72–73 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.b.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Russia-EU visa-free travel is not European Union concession – Chizhov. Russia & FSU General News. 2011, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.a.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Russia ready for visa-free travel with European Union, it'snow up to EU – Lavrov. Russia & FSU General News. 2013, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.b.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Russiasees no impediments to visa-free travel talks with EU – envoy. Russia & FSU General News. 2014, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.a.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Russia will respond immediately to tougher EU visa policy – ministry. Russia& FSU GeneralNews. 2014, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.a.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Russia, Ukraine not ready so far for visa-free travel with EU – diplomat. Russia & CIS Business & Financial News wire. 2014, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.a.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Visa facilitation agreements. Ministry for Foreign Affairs of Finlad [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z:http://formin.fi/…default.aspx?….
  • Visa issues. Permanent Mission of the Russian Federation to the European Union [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://www.russianmission.eu/en/visa-issues.
  • Visa policy. Schengen, Borders&Visas. European Commission [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/…index_en.htm.
  • Visa requirements negative for Russia-EU economicties – Putin. Russia & FSU News Bulletin. 2012, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.a.ebscohost.com/ehost/detail?….
  • Visas and Readmission. Delegation of the European Union to Russia. European Union External Action [online]. [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/…index_en.htm.
  • Visas must not be used for pressuring Russia in human rights context – European Commission. Russia & FSU General News. 2013, s. 1–1 [cit. 2014–5–8]. Dostupné z: http://web.b.ebscohost.com/ehost/detail?…. )
blog comments powered by Disqus
Author
Michal Mazák
Section
Articles, Focus on the EU
Topics
, , ,
Published
28th July 2014