Průběh transformace NATO od Pražského summitu dosud a její perspektivy

Jaroslav Petřík - 16. Březen 2004, rubrika Články

Témata: bezpečnostní politika, Evropa/Rusko, NATO

Transformace Severoatlantické aliance je dlouhodobý, dosud neukončený proces, kterým se NATO snaží vyrovnat se změněnou geopolitickou a bezpečnostní situací světa a který probíhá již od počátku devadesátých let minulého století. Je reakcí na dva důležité mezníky v novodobé historii: (1) pád železné opony v roce 1989, zánik SSSR a konec bipolárního rozdělení světa za „studené války“ a (2) teroristický útok provedený 11. září 2001 na Světové obchodní centrum v New Yorku, chápaný nejen jako útok na Spojené státy americké, ale na celou západní civilizaci. Zatímco první mezník vyvolal především politickou transformaci Aliance, druhý byl silným impulsem k zahájení přeměny vojenských a velících struktur, o které se do té doby sice hojně hovořilo, ale nedařilo se nelézt jednoznačný cíl, kterým by se měla ubírat. Pražský summit, jako první klíčová schůzka představitelů členských zemí Aliance po září 2001, byl proto zlomem pro přeměnu v druhé oblasti, zatímco první pokračovala v již započatém kursu. Přestože časové vymezení tohoto článku určuje jen krátký výsek z celého procesu proměny NATO, nemohu opomenout souvislosti, které k popisovaným skutečnostem vedly. Požadavky pro zásadní transformaci před pražským summitem tedy byly dva: vojenské a politické. (Binnendijk-Kugler 2002: 117–118)

Vojenské požadavky

Přestože teroristické útoky z 11. září 2001 jednoznačně vytyčily charakter účinné armády v novém bezpečnostním prostředí, potřeba jistých změn se promítla již dříve, především v souvislosti s posílením role krizového managementu a prosazování míru (peace enforcement) na úkor standardního udržování míru (peace keeping). Hlavním nebezpečím pro světový mír se staly etnické či jiné konflikty lokálního charakteru, pro které nebylo třeba masivních armád s jadernými zbraněmi (byť s pouze s odstrašující funkcí), nýbrž menších, o to však operabilnějších a mobilnějších jednotek schopných plnit specifické úkoly. Kromě toho se jako hlavní deficit v armádách NATO ukázala nedostatečná specializace a neschopnost vyrovnat se možným útokem nekonvenčními zbraněmi či zbraněmi hromadného ničení. Vznikla proto Iniciativa obranných schopností (Defense Capabilities Iniciative, DCI), jejímž úkolem bylo reagovat právě na tyto nové požadavky. Jakkoliv byla tato snaha patřičná, nebyla úspěšná a nepřinesla žádné výsledky – především kvůli absenci politické vůle jednotlivých členských států takové reformy uskutečnit.

Tu podpořila právě událost z 11. září, která posunula mezinárodní terorismus (s možným použitím zbraní hromadného ničení – Weapons of Mass Destruction – WMD) na přední místo mezi hrozbami soudobé bezpečnostní situaci. Spojenci se shodli na tom, že není jiné cesty, než jak se připravit na toto nebezpečí, než schopnost rychle a účinně na takové útoky odpovědět a zničit kompletní strukturu teroristické organizace včetně jejího řízení. Odpovědí proto byla bojová operace v Afghánistánu, uskutečněná ve smyslu čl. 5 Washingtonské smlouvy.

Následná schůzka ministrů obrany členských zemí v květnu roku 2002 v Reykjavíku (Bennett 2003) pak naznačila nutnost vzniku jednotek schopných rychle a pružně reagovat na aktuální hrozby. Tato iniciativa nalezla své naplnění na Pražském summitu 21. a 22. listopadu 2002 – vznik jednotek Sil rychlé reakce (NATO Response Force, NRF) byl proto nejviditelnějším výsledkem summitu, co se vojenské transformace týče. Již na podzim roku 2003 bylo do těchto jednotek zapojených 9000 vojáků ze čtrnácti zemí (Kříž 2003), od října roku 2004 by měly tyto jednotky dosáhnout počátečních operačních schopností, jejich plné operační schopnosti má být dosaženo k roku 2006. Tyto jednotky se budou skládat z cca 20 tisíc vojáků všech komponentů (pozemních, vzdušných i námořních sil), schopných tedy operovat kdekoliv (tedy i mimo území členských států NATO) zcela samostatně a být nasazeny téměř okamžitě. Flexibilní velení zaručí takové vyvážení komponent, které bude třeba k pokrytí konkrétní operace. Neustálá pohotovost zajistí nasazení v rozmezí od pěti do třiceti dnů podle vzdálenosti a charakteru lokality, specifičnosti úkolu. Ty se mohou pohybovat od odvrácení krize; evakuace, podpory obrany území a odstranění následků použití WMD; preventivní akce až po peacekeeping. Výcvik jejich součástí zajišťuje plně vysílající země, mezinárodní štáb při schvalování dohlíží i na jejich logistické zajištění a potvrzuje, že jsou opravdu schopny působit kdekoliv a kdykoliv na základě nasazení Severoatlantickou radou. Jejich funkční harmonogram bude probíhat ve třech půlročních fázích – první fáze bude věnována výcviku a certifikaci, druhá bude pohotovostní (během níž budou jednotky buď nasazeny, nebo se budou účastnit cvičení), a poslední fáze bude věnována regeneraci. V době konference byly již vytvořeny nebo v průběhu vzniku čtyři jednotky NRF. (Štěpánek 2004)

Kromě vytvoření jednotek NRF přijaly členské státy na pražském summitu tzv. Pražský závazek k obranychopnosti (Prague Capabilities Commitment, PCC), který předpokládá specializaci jednotlivých členských států za účelem prohloubení vojenských schopností v různých specifických systémech. Tato iniciativa, společně se schválením „dohodnuté vojenské koncepce pro obranu před terorismem“¹, nahradila spící a nedokončenou DCI.(Buckley 2002) V rámci PCC mají vzniknout tzv. Centres of Excellence, v jejichž rámci se bude koncentrovat výzkum, vývoj, výcvik i implementace dané technologie, a jedno toto centrum umístěné na území jednoho z členských států pak poskytne ostatním členům NATO komplexní servis od techniky po výcvik jejich vojáků. Charakter těchto center má ponejvíce odpovídat požadavkům pro boj s terorismem. Splnění PCC bude vyžadovat „přinejmenším čtyřnásobek velkých dopravních letadel v Evropě, počet se zvýší z 4 na 16, možná více. Vytvořením útvaru 10 až 15 vzdušných tankerů se, kromě jiného, výrazně zvýší kapacita tankování za letu mezi evropskými členy Aliance. Tím se do roku 2007 zvýší zásoby neamerické munice s vysoce přesným navedením o 40 procent.“ (Bennett 2003)

Spolu s proměnou vojenských kapacit, která je díky charakteru NATO stále v režii jednotlivých členských zemí, probíhá také transformace velících struktur Aliance, a to poměrně radikálním způsobem.² Nová velitelská struktura počítá se dvěma strategickými, šesti operačními a dalšími taktickými velitelstvími. Zásadním rozdílem oproti předchozím strukturám přitom je charakter strategických velitelství: ten již není dán zeměpisně (území NATO tak není rozděleno teritoriálně mezi jednotlivá velitelství), nýbrž funkčně: první z nich bude mít na starosti operace (Velitelství spojeneckých sil pro operace, ACO), a bude se skládat ze tří částí (CJTF), z nichž každá bude mít další tři komponenty. Druhé strategické velitelství (Velitelství spojeneckých sil pro transformaci, ACT) zabezpečí transformaci vojenských i velících struktur Aliance. Implementace nové velitelské struktury předpokládá rozdělení funkcí 9800 vojákům s plnou operační funkčností do 30. června 2006 (Štěpánek 2004). Vzhledem k tomu, že již během transformace velení z roku 1999 byla struktura redukována z původních 65 velitelství na 20 (Wallance 2003), je to odvážné hodnocení.

Operační velitelství (ACO) se svojí třístupňovou strukturou podobá svému předchůdci, Velitelství spojeneckých sil v Evropě. Sídlí v Hlavním velitelství spojeneckých sil v Evropě (SHAPE) v belgickém Monsu a řízeno je Vrchním velitelem spojeneckých sil v Evropě (SACEUR). ACO řídí druhý stupeň velení – dvě velitelství společných sil v Brunssumu (Nizozemsko) a v Neapoli (Itálie) a Společné velitelství se sídlem v Lisabonu (Portugalsko) – to bylo otevřeno 19. března 2004. Pod druhý stupeň velení dále spadá šest „velících složek“ velitelství ACO na třetím stupni, vždy po dvou pro vzdušné, pozemní a námořní síly, v Izmiru (Turecko), Ramsteinu (Německo), Madridu (Španělsko), Heidelbergu (Německo), Neapoli (Itálie) a Northwoodu (Velká Británie) (Wallance 2003).

Transformační velitelství sídlí v Norfolku (USA) a jeho čtyři útvary podporují řešení pěti základních pilířů transformace.³ „Strategické koncepty, politické osnovy a požadavky jsou zčásti prováděny nově zřízeným štábním útvarem ACT v Evropě. Rozvoj společného konceptu, což je druhý hlavní útvar ACT, bude soustředěn ve Spojeném středisku pro válečné strategie ve Stavangeru (Norsko), a bude napojen na Středisko společné analýzy a získaných zkušeností v Monsantu (Portugalsko) a na Výcvikové středisko spojených sil v Bydgoszczi (Polsko). Útvar pro budoucí schopnosti, výzkum a rozvoj bude zahrnovat Středisko podmořského výzkumu v La Spezii (Itálie), ale bude zároveň navázán na další národní a mezinárodní výzkumné organizace. Plánuje se také operační výcvikové středisko námořního dělostřelectva v Řecku, jež bude k ACT přidruženo. Poslední útvar, vzdělávání, zahrnuje Vojenskou akademii v Římě (Itálie), Vojenský ústav NATO v Oberammergau (Německo) a Institut komunikačních a informačních systémů NATO v Latině (Itálie).“ (Wallance 2003)

Kromě toho byly zřízeny dvě skupiny pro vojensko-civilní spolupráci (NATO Civil-Military Co-operation (CIMIC) Group), severní v Nizozemí a jižní v Itálii. CIMIC je propojení vojenského velitelství s civilními aktéry na území jeho působnosti (od lokálních až po mezinárodní vládní i nevládní orgány).

Politické požadavky

Politická transformace NATO byla vyvolána především nutností zaujmout nový postoj k oblasti bývalého sovětského vlivu. V ní se nacházelo množství států různého charakteru a v různé fázi tranzice – od relativně stabilních demokracií, přes nestabilní Balkán či postsovětské republiky až k samotnému Rusku. Nejvýraznějším projevem tohoto změněného postoje bylo rozšíření ponejprv o tři státy bývalé varšavské smlouvy v roce 1999, pak o dalších 7 zemí v dubnu 2004.⁴ Při svém „posouvání na východ“ NATO postupně navázalo spolupráci na různých úrovních s 27 zeměmi (tvoří je 5 neutrálních, 15 postsovětských, 4 post-varšavsko-smluvní a 3 postjugoslávské státy). Podoba této spolupráce se pohybuje od kolektivního partnerství v rámci připravených programů (Euroatlantická rada partnerství – Euro-Atlantic Partnership Council – EAPC; Partnerství pro mír – Partnership for Peace – PfP; Členský akční plán – Membership Action Plan – MAP) po individuální kooperaci s Ruskem a Ukrajinou (Rada NATO-Rusko – NATO-Russia Council a Komise NATO-Ukrajina – NATO-Ukraine Commission). Kromě orientace na východní kurs navazovala NATO kontakty také se zeměmi na druhé straně Středozemního moře, a to v podobě tzv. Středomořského dialogu (Mediterranean Dialogue, dříve Mediterranean Cooperation Group – Skupina pro středomořskou spolupráci).

Konkrétní podoba takové spolupráce, ať již na bilaterální nebo multilaterální úrovni, probíhá v mnoha oblastech a mnoha formami, od poradenství a poskytování teoretických konceptů až po konkrétní a praktické řešení problémů spojených s transformací armád, modernizace techniky, společných cvičení apod. Výsledkem takové spolupráce je oboustranný přínos – na straně partnerských zemí je to pozitivní efekt v jejich bezpečnostních strukturách⁵ a vnitropolitické situaci, na straně NATO rozšiřování vlivu a získávání dalších spojenců, jejichž podpora může být pro Alianci v jistých případech velmi potřebná. Příkladem spolupráce v rámci EAPC je přijetí Akčního plánu partnerství proti terorismu na pražském summitu, který mimo jiné obsahoval kapitoly týkající se politických konzultací, sdílení informací, hraničních kontrol, plánování ozbrojených sil apod. (Yavuzalp 2003)

Samostatnou kapitolou jsou vztahy mezi NATO a Evropskou unií, jejichž vývoj rovněž nebyl jednoduchý, nicméně však dosáhl zásadního průlomu v podobě dohody zvané Berlin+. O tomto tématu podrobněji pojednává jiný příspěvek v tomto sborníku, proto se mu nebudu dále věnovat.

Kromě vztahů s nečlenskými zeměmi však nová bezpečnostní situace vyvolala také nutnost změn ve vztazích mezi členy Aliance a dokonce v jejich vnitropolitických rozhodovacích procesech. Tu však NATO na pražském summitu opominula.

Nové jednotky NRF předpokládají možnost nasazení již od pěti dnů. Jejich tvůrci splnili tento požadavek po technické stránce (strategický transport, logistická podpora apod.), opomněli však politické předpoklady takového nasazení. Prvním zádrhelem podmínkou je rozhodnutí Severoatlantické rady, která dosud rozhoduje konsensuálním způsobem, což znamená, že kterýkoliv stát může kterékoliv rozhodnutí zablokovat. V době summitu ani po něm představitelé NATO nenaznačili vůli tento způsob měnit. Reálná praxe však odhalila potenciální zdroj tření právě v tomto místě – zatímco v otázce odvetné operace v Afghánistánu Rada nalezla shodu poměrně snadno, o poznání hůře hledala stanovisko v otázce ochrany Turecka před plánovaným zásahem USA v Iráku, neřkuli v otázce angažování se v Iráku samotném.⁶ Vzhledem k rozporuplnému postoji evropských spojenců a USA k zásahům preventivního charakteru tak přetrvává pravděpodobnost dalších neshod, neboť NATO již linii preventivních zásahů zahájila (Kriendler 2003), a to i bez mandátu OSN.

Potenciální třecí plochy však nejsou pouze v mezinárodním prostředí, ale i v rozhodovacích procesech jednotlivých členských států, neboť vyslání jejich jednotek do té konkrétní bojové operace, i přes rozhodnutí NAC, nadále podléhá jejich schválení. Vzhledem k tomu, že většina takových schválení přísluší výhradně parlamentu (často pak oběma jeho komorám), nelze vždy očekávat, že by bylo vydáno do pěti dnů od doručení požadavku. Tento nedostatek lze sice považovat za detail technického charakteru (neboť ošetřit jej je možno mnoha různými způsoby), otázkou však zůstává, jak velkou míru politické vůle členské státy projeví za účelem jeho odstranění.

Další hlubokou otázkou pak zůstává vztah NATO k OSN (a opačně), neboť ten do značné míry determinuje pozici Aliance v geopolitickém prostoru a její roli ve světovém bezpečnostním prostředí. Poslední dvě akce naznačují mírně ignorantní stanovisko (pro operaci v Afghánistánu byl vydán mandát až dodatečně; pro zásah proti Iráku, jenž sice nebyl veden pod hlavičkou NATO, podíleli se však na něm klíčoví spojenci, bylo sice o mandát usilováno mnohem urputněji, ale dosud nebyl vydán). Na druhou stranu je skutečností, že generální tajemník OSN Kofi Annan požádal NATO o převzetí některých misí OSN v Africe, neboť již sám připouští nutnost reformy Organizace spojených národů. Byli jsme svědky mnoha neefektivních a neúspěšných misí pod jejím jménem, zatímco NATO na svých operacích nebývá omezována příliš striktně a slabě vymezeným mandátem.⁷

Poslední události z 11. září 2001 (a bezpochyby také z 11. března 2004 z Madridu) značnou měrou přispěly k vojenské transformaci Severoatlantické aliance a armád jejích členských států. Úspěch těchto snah však hrozí zbrzdit nedostatečný politický rámec, který je pro jejich funkci nezbytným předpokladem, přestože ne tak zřejmým a viditelným. Pozici nejdůležitějšího požadavku pro transformaci Severoatlantické aliance tak paradoxně pomalu střídá nutnost posílení a provázání politické spolupráce členských zemí NATO, včetně úprav jejich vnitropolitického rozhodovacího procesu, na úkor vyjasnění vztahu k dříve nepřátelské oblasti bývalého sovětského vlivu (se kterou již byla úspěšně navázána spolupráce) a transformaci vojenských kapacit NATO (která byla úspěšně nastartována na summitu NATO v Praze a stačí ji tedy úspěšně dokončit).

Nutnost této politické transformace se však netýká pouze struktury Aliance, ale také její strategické koncepce. Jak naznačil průběh konfliktů v Afghánistánu a v Iráku, slabinou NATO jako celku zdaleka nejsou vojenské kapacity – po vojenské stránce proběhly obě mise nadprůměrně úspěšně. Problémy však přetrvávají v postkonfliktní situaci, kdy se jako nejnáročnější úkol objevuje stabilizace a následná tranzice země. (Asmus 2003: 30) Jakkoliv náročný je tento úkol, začíná být zřejmé (a ostatně to mohlo být zřejmé již dávno podle průběhu izraelsko-palestinského konfliktu), že skutečně úspěšný zásah, jehož výsledkem by bylo odstranění hrozby, vyžaduje intervenci mnohem komplexnějšího charakteru.

Zdroje

Dančák, B.–Suchý, P. (2002): Summit NATO v Praze 2002. Výsledky, dokumenty a projevy. Mezinárodní politologický ústav, Brno, Jagello 2000, Ostrava.
Pražská deklarace přijatá hlavami států a vlád účastnících se zasedání Severoatlantické rady v Praze 21. 11. 2002. in Mezinárodní politika 12/2002, 15–16.
Projev generálního tajemníka NATO lorda Robertsona na konferenci „Transformace NATO“, pořádané Aspen Institut Berlin a NATO Host Committee, Praha , Sovovy mlýny, 20. 11. 2002
Štěpánek, F. (2004): Aktuální změny po 11. září 2001 (vojenská problematika NATO), příspěvek na konferenci MPÚ „Pět let v NATO – vojenské, politické a společenské aspekty členství České republiky v NATO“, uskutečněné 10. 3. 2004 v Brně.

Literatura

Asmus, R. D. (2003): Rebuilding the Atlantic Alliance, Foreign Affairs, roč. LXXXII, č. 5, str. 20–31.
Binnendijk, H.–Kugler, R. (2002): Transforming European Forces, Survival – The International Institute for Strategic studies Quarterly, roč. XLIV, č. 3, str. 117–132.
Bennett, C. (2003): Boj s terorismem, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Buckley, E. (2002): Dosažitelné cíle, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Cottey, A. (2002): Co přijde po Praze, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Edmunts, T. (2003): NATO and its New Members, Survival – The International Institute for Strategic studies Quarterly, roč. XLV, č. 3, str. 145–166.
Kříž, Z. (2003): Rok po pražském summitu NATO, on-line text zveřejněný 25. 11. 2003 (http://www.natoaktual.cz).
Kapstein, E. B. (2002): Allies and Armaments, Survival – The International Institute for Strategic studies Quarterly, roč. XLIV, č. 2, str. 141–155.
Kriendler, J. (2003): Předjímání krizí, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Suchý, P. (2002): Pražský summit NATO, Proglas, roč. XIIV, č. 10, str. 9–12.
Talbott, S. (2002): From Prague to Baghdad: NATO at Risk, Foreign Affairs, roč. LXXXI, č. 6, str. 41–57.
Wallance, A. (2003): Radikálně nová velitelská struktura NATO, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Wallander, C. A. (2002): NATO’s Price. Shape Up or Ship Out, Foreign Affairs, roč. LXXXI, č. 6, str. 2–8.
Yavuzalp, O. (2003): Partnerská spolupráce v boji proti terorismu, NATO Review, roč. XX, č. XY, viz http://www.nato.int.
Závěšický, J. (2004): Středomořský dialog, on-line text zveřejněný 5. 2. 2004 na http://www.natoaktual.cz.

Poznámky pod čarou

V rámci opatření pro boj s terorismem Aliance přijala několik balíčků dohod, mezi nimi např. Prototypová pohotovostní analytická laboratoř NBC* (Nuclear-Biological-Chemical Weapons), Prototypový tým reakce na použití NBC, virtuální Středisko pro zdokonalování obrany proti NBC, Obranný biologický a chemický potenciál NATO a Systém sledování chorob. NATO se v souvislosti s terorismem zaměřuje na čtyři základní pilíře: pasivní protiteroristickou činnost, management následků, aktivní protiteroristickou činnost a vojenskou spolupráci. (Bennett 2003)
Někteří autoři označují novou velitelskou strukturu za nejdůležitější vývoje ve vojenské organizaci Aliance od jejího založení. (Wallance 2003)
1. rozvoj strategických konceptů, doktríny a politiky; 2. požadavky, schopnosti, plánování a implementace; 3. spojené a kombinované budoucí schopnosti, výzkum a technologie; 4. společné experimenty, testy a hodnocení; 5. společné vzdělávání a výcvik.
V době vzniku tohoto příspěvku bylo již rozhodnuto o přijetí těchto zemí do NATO, přestože samotné druhé kolo rozšíření dosud neproběhlo. Signifikantním rysem obou kol byla primárně politická motivace (Suchý 2002: 9). Mezi nezbytnými kritérii přijetí všech těchto zemí do NATO však byla kromě civilní a demokratické kontroly armády také jejich oddanost k demokracii, čímž si Aliance zajistila minimální míru konsensu. Toto kritérium je také zásadním rozdílem mezi NATO a OSN.
Pro úplnost je však třeba zmínit skutečnost „nezdravého“ budování tzv. „dvouvrstvých“ armád v nových členských či přistoupivších zemích, které jsou charakteristické méně početnou elitní složkou, schopnou operovat na úrovni NATO, na úkor zbytku armády (často ještě na branném základě), kterému se tak nedostává na provoz a běžný výcvik. (Cottey 2002)
Tyto události odrazily rozpory mezi zájmy dominantního člena NATO (USA) a největších evropských kontinentálních zemí (Německa a Francie), které se již dříve projevovaly v otázce EDSP (evropské bezpečnostní a obranné politiky, European Defense and Security Policy). Zatímco podpora USA po brutálním útoku z 11. září byla ze strany evropských spojenců jednoznačná, USA pak ztratily Evropu „někde mezi Kábulem a Bagdádem“. (Asmus 2003: 21)
Ještě za svého působení ve funkci generálního tajemníka NATO pronesl lord Robertson na konferenci „Transforamce NATO“ v Praze, že dnes je NATO zavedeno jako krizový manager par excellence. (Dančák–Suchý 2002: 86)

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně