Je potřeba transformovat Severoatlantickou alianci?
Alžběta Jařinová - 21. Listopad 2002, rubrika Články
Témata: bezpečnostní politika, Evropa/Rusko, NATO, Severní Amerika
V návaznosti na vývoj v Aghánistánu, a za neustále zvyšujícího se nesouhlasu a dokonce nevraživosti kolem dlouhého seznamu politicky a strategicky sporných otázek, se někteří pozorovatelé začali ptát, zda má vůbec NATO jakoukoli trvalejší roli. Charles Krauthammer bez obalu tvrdí že „NATO je mrtvé“,1 ale ještě může mít okrajovou roli jako inkubátor pro ruskou integraci do Evropy a na Západ, ale jako armádní aliance je jen „dutá skořápka“. Jeffrey Gedmin, ředitel Aspen Institutu v Berlíně věří, že americký a evropský pohled na bezpečnost je nyní tak odlišný, že „stará aliance má jen malou naději, že bude hrát významnou roli v globálním a strategickém myšlení USA“.2 Robert Kagan nabádá své čtenáře „přestat předstírat, že Evropané a Američané sdílejí společný pohled na svět, nebo dokonce že žijí ve stejném světě“.3 Dokonce i týdeník The Economist, silný zastánce transatlantické bezpečnostní spolupráce se zamýšlí nad tím, zda NATO přežije jednadvacáté století.4
NATO-skeptici předkládají dobré důvody proč lze být znepokojený ohledně budoucnosti Aliance – zvláště jestli nebude učiněno nic pro jejího oživení a přizpůsobení se 21. století. Afghánské tažení odhalilo podstatné rozdíly mezi vojenskými možnostmi Spojených států a jejich spojenců (zejména techniky utajení, prostředky do každého počasí a komunikační technologie jim neumožnily zúčastnit se prvních stupňů operace). Počáteční úspěch této operace posílil v některých skupinách ve Washingtonu (zvláště v Pentagonu) již tak silnýb dojem, že je snazší bojovat sám, než se spojenci, jež nemají vojensky příliš mnoho co nabídnout, a kteří by mohli být překážkou účinného rozhodování. A co víc, Spojené státy rozhodly krátce po teroristickém útoku o navýšení svého obraného rozpočtu na rok 2003 o 48 miliard dolarů, takže jejich rozpočet je větší než kterékoliv evropské země na celý rok (ostatně je větší, než i všech ostatních evropských členů dohromady). Jestliže válka proti terorismu přivede Spojené státy do armádní operace v další vzdálené oblasti – např. Iráku – a jestliže Evropané nebudou ochotni nebo schopni se připojit, rovnováha v NATO bude dále oslabena.
Čtyři důvody k zachování NATO
Prvním důvodem zachování NATO je fakt, že NATO zůstává primárním prostředkem udržení angažovanosti Spojených států v evropských bezpečnostních otázkách. Snad se ukáže, že války dvacátého prvního století se povedou bez Evropanů a daleko od Evropy. V takovém případě může být americký závazek k Evropě z posledních šedesáti let považován za dobře vykonanou práci a transatlantické bezpečnostní partnerství by již dále nebylo nutné. Ale po století, ve kterém proběhly v Evropě dvě světové války, a jež skončilo hrozným konfliktem na Balkáně (jehož ukončení si, stejně jako světové války, vyžádalo americký zásah), se zdá pro Spojené státy rozumnější zůstat zúčastněné do té doby, než budoucnost kontinentu, včetně Ruska, Ukrajiny a východní Evropy, bude jasnější.
Druhá trvalá role NATO je přispívat svým rozšíření ke kontinentálnímu integračnímu a stabilizačnímu procesu. Podnět ke členství v NATO byl jedním z důvodů, proč kandidátské země z centrální a východní Evropy podnikly politické, ekonomické a armádní reformy, k nimž by se jinak neodhodlaly. Od té doby, co proces rozšiřování v polovině devadesátých let začal, vyřešili uchazeči otázky sporných hranic, zavedli volební systém zajišťující práva menšin, zlikvidovali staré a nebezpečné zbraně, snížili prodej zbraní do nestabilních oblastí, omezili antisemitismus; zrychlili privatizaci, usměrnili přebujelé armádně-průmyslové komplexy a podpořili transformaci občanské společnosti. Ve všech těchto případech byla touha uznat standardy NATO a připojit se k demokratické alianci ústředním motivujícím faktorem. Proces rozšiřování nyní začíná nést své ovoce v rámci vztahu NATO s Ruskem, které za vlády prezidenta Vladimira Putina přestalo být aktivně nepřátelské ke zvětšení Aliance a místo toho hledá cestu, jak s Aliancí spolupracovat. Rozšíření NATO je hlavním příspěvkem ke sjednocení všech evropských států do západního bezpečnostního společenství.
Třetí důležitá role NATO je zabezpečení míru na Balkáně, kde Aliance rozmístila 51.000 vojáků. Jejich přítomnost je základem prevence obdobných konfliktů jako v devadesátých letech. Přestože počet vojáků bude do poloviny roku 2003 postupně redukován asi na 45.000 a hovoří se o tom, že by Evropané v rámci Společné zahraniční a obranné politiky nakonec přebrali celou misi, role NATO bude nepostradatelná ještě několik dalších let. Žádná jiná organizace nemůže tak účinně plánovat a koordinovat různorodé armádní síly ze všech zemí, které se mise účastní.
Poslední, ale snad nejvíce důležitou rolí NATO je, že zůstává jakousi základní mírotvornou organizací, jakousi „bednou s nástroji“ vojenských možností, která může být využita spojenci, nebo skupinami spojenců, když bude potřeba. Pravdou ovšem je, že evropské členské státy utrácejí na obranu špatně, a že mají příliš vysoký poměr imobilních pozemních sil. Celkově vzato, evropští členové NATO budou v roce 2003 vydávat jen 150 miliard dolarů na obranu, ve srovnání s 380 miliardami dolarů Spojených států. Ale ani 150 miliard dolarů není bezvýznamné množství peněz. Bohužel, i když mají evropští členové NATO k dispozici značné armádní zdroje, jsou málokdy ochotní ujmout se misí, do kterých Spojené státy nechtějí být vtaženy.
NATO může mít hrát důležitou vojenskou roli dokonce i v operacích, do kterých se Aliance jako celek nezapojuje. To byl případ války v Zálivu a částečně i při operacích v Afghánistánu. NATO se formálně neúčastnilo ani v jednom případě, ale v obou případech byly vojska, základny a spolupráce mezi členy NATO rozhodující. V afghánské kampani byla většina spojenců NATO vyjmuta z počátečních operací z pochopitelných důvodů, postupně se ale tito spojenci zapojili. Jejich účast zahrnovala bojové akce speciálních jednotek poskytnutých Brity a Kanaďany, německé jednotky vedoucí mise v afghánských horách, britské a francouzské průzkumné oddíly, protivzdušnou obranu, tankování ve vzduchu a letouny pro bojové mise, francouzská letadla rozmístěná podél americké flotily hlídkující v Indickém oceánu, použití evropských základen NATO pro kontrolu operací během afghánského tažení atd.
Severoameričtí a evropští spojenci by měli využít summit v Praze k připravení Aliance na nejdůležitější bezpečnostní výzvym současnosti. Stejně jako předešlý vývoj (sovětské rozmístění mezikontinentálních balistických raket, konec studené války a konfliktu na Balkáně) donutil Alianci se přizpůsobit, útok z 11. září a následné konflikty vyžadují, aby se představitelé NATO zamysleli nad tím, jak zabezpečit, že spojenectví nepřestane sloužit evropskému a americkému bezpečí a jejich politickým zájmům.
Jak by se tedy mělo NATO přizpůsobit novým podmínkám? A jak mohou Spojené státy nejlépe využít Alianci k podpoře svých vlastních zájmů?
Pět úkolů pro NATO
1) Velitelé Aliance si potřebují ujasnit, které nové hrozby (jako mezinárodní terorismus) jsou hlavním zájmem členských států NATO a jejich obyvatel. V průběhu summitu v Praze se americká veřejnost nebude soustředit na rozšíření NATO, Evropskou společnou zahraniční a obrannou politiku nebo na vývoj na Balkáně, jakkoli důležité se tyto otázky zdají Evropanům. Budou se zajímat, zda NATO pomáhá Spojeným státům čelit jedné z největších bezpečnostních výzev. Ve strategických záměrech z roku 1991 NATO připustilo, že bezpečnost Aliance musí počítat také s globálním kontextem a že bezpečnostní zájmy Aliance mohou být ovlivňovány dalšími riziky široké povahy, včetně rozšíření zbraní hromadného ničení, akcemi teroristů a sabotážemi. V roce 1999 NATO ve svých strategických záměrech tyto body zopakovalo a posunulo bod „terorismus“ na vrchol seznamu „dalších rizik“. Na summitu v Praze si budou muset vedoucí činitelé Aliance ujasnit, že NATO by mělo být něco více než tradičním obráncem hranic členských států.
2) NATO tedy potřebuje přijmout skutečný politický závazek tím, že rozvine svou politickou a organizační kapacitu schopnou si poradit s globálním ohrožením bezpečnosti, včetně specifické otázky terorismu.
Aliance by měla významně zlepšit a přeorientovat své struktury velení a odstranit přebytečná velitelství, nahradit je účinnějšími strukturami založenými na armádních funkcích místo zeměpisné orientace. Měla by vyvinout nový orgán zvlášť odpovědný za plánování operací mimo vlastní území a zvýšit počet a způsobilost svých sil rychlého nasazení tak, aby členské státy NATO mohly plánovat použití sil ve vzdálených částech světa v krátké době. NATO by také mělo samo svolit k programu koordinace a cvičit v různých členských státech speciální síly, jejichž role v protiteroristickém tažení bude rozhodující. Zatímco NATO nebylo využito pro armádní odpověď k útoku na Spojené státy, není příliš obtížné si představit větší teroristický útok na některé evropské město, na který by odezva NATO byla vhodná.
3) Na dubnovém summitu NATO v roce 1999 spojenci přijali Iniciativu obranných schopností zaměřenou na zlepšení schopnosti spojeneckých sil rozvinout se, pohybovat se, udržet se, jejich funkční schopnosti a účinnost. Iniciativa identifikovala 58 oblastí, ve kterých byli spojenci vyzváni udělat konkrétní zlepšení, které mělo vést ke kvalitnějšímu plnění specifických povinností. Tento proces ale nikdy neměl opravdovou politickou podporu a málo z jeho cílů bylo splněno.
Na Pražském summitu by evropští členové NATO měli redukovat tento dlouhý seznam do pěti nebo šesti klíčových kategorií a přijmout opravdový závazek uspokojující jejich cíle. Pokud se Evropané chtějí připojit ke Spojeným státům v účinné protiteroristické kampani, musí se jejich vojenské schopnosti skutečně zlepšit. Rozhodnutí a postupy uvnitř Evropské unie by také měly být lépe integrovány s NATO.
4) NATO by mělo pokračovat v procesu rozšiřování jako prostředku k rozvoji silných spojenců, schopných přispět k běžným cílům a k upevnění integrace centrální a východní Evropy. Pokud se nestane něco neočekávaného, zdá se pravděpodobné, že Aliance v Praze přibere pět až sedm nových členů: Estonsko, Lotyšsko, Litvu, Slovensko, Slovinsko a možná také Bulharsko a Rumunsko. Někteří argumentují, že takové množství nových členů příliš rozředí Alianci a způsobí to její nepoužitelnost v budoucnosti. Nicméně není velký rozdíl mezi aliancí 19 a aliancích 24 nebo 26 zemí – NATO nikdy nebylo spojením rovných a vždy v minulosti záviselo na americkém vedení, stejně tak jako tomu bude s největší pravděpodobností i v budoucnu.
5) Pražský summit by měl být využit pro větší podporu spolupráce mezi NATO a Ruskem. Významným pokrokem v tomto ohledu je Rada NATO – Rusko z května 2002, která Rusku umožňuje působit společně s NATO jako rovný partner v řadě sporných otázek – bez možnosti vetovat rozhodnutí NATO. Jak kritici nového vztahu s Ruskem argumentují, Rusko mělo příležitost spolupracovat s NATO již skrze stálou Radu vytvořenou v roce 1997, ale neučinilo tak. Ale skutečností je, že Rusko pod Putinem zaujalo velmi odlišný přístup, čímž se nabízejí nové možnosti k rozšíření spolupráce s Ruskem bez obětování schopností NATO, které může samozřejmě jednat i bez ruského souhlasu. Oblasti pro možnou spolupráci by mohly zahrnovat anti-terorismus, dozorčí a krizový management, spolupráci v obraně proti řízeným střelám, protivzdušnou obranu, občanskou obrannou spolupráci, spolupráci vyzbrojovacích programů atd. Krátce po 11. září je vyhlídka, že by se Rusko mohlo cítit součástí Západu lepší, než být ohrožen možností, že zaujme protizápadní postoj. To, že NATO může hrát v této situaci významnou roli, je důkazem o jeho trvalé užitečnosti jako bezpečnostní aliance.
NATO není mrtvé, ani není odsouzeno k zániku. Ale potřebuje se přizpůsobit nové realitě 21. století, jestliže má záměrům spojenců na obou stranách Atlantského oceánu. Spory mezi nimi jsou přirozené, v případě NATO nejsou ničím novým. Výzva k reformě Aliance po studené válce sílila už před 11. zářím, a od té doby se reforma stále mnohem naléhavější. Pražský summit pro Alianci vhodnou příležitostí pro reformu, je to příležitost, která by neměla být ztracena.
Vypracováno na základě článku Philip H. Gordon: Reforging the Atlantic Allinace, The National Interest, Washington, Fall 2002.
Poznámky pod čarou
- Krauthammer: Re-Imagining NATO, Washington Post, May 24, 2002.
- Gedmin: The Alliance is Doomed, Washington Post, May 20, 2002.
- Kagan,: Power and Weakness, Policy Review (June/July 2002), s. 3.
- A moment of truth-the future of NATO, The Economist, May 4, 2002.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně