Volební zákon pro volby do Evropského parlamentu

Vlastimil Havlík - 16. Březen 2004, rubrika Články

Evropský parlament (resp. jeho předchůdci Shromáždění ESUO a ES) představoval po dlouhou dobu své existence instituci, jejíž personální složení bylo výsledkem rozhodnutí národních států, které delegovaly do Shromáždění své reprezentanty. Nutno ovšem dodat, že již smlouva, která zakládala Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO), počítala s alternativou přímých voleb. Ačkoli byla v průběhu evropského integračního procesu otázka přímých voleb do EP opakovaně nastolována, jejich realizace se zdála být až do počátku 70. let nepravděpodobnou. Nevyřešil ji ani Haagský summit v roce 1969, který přinesl posílení pravomocí EP. Určitou komplikaci v této souvislosti představovalo přesvědčení, že zavedení přímé volby evropských poslanců musí být nutně doprovázeno dalším posílením pravomocí EP. Ačkoli po zavedení přímé volby docházelo opakovaně k nárůstu pravomocí EP, nelze jednoznačným způsobem vysledovat kauzální vztah přímé volby a rostoucích pravomocí EP.

Pokrok na cestě za přímými „evropskými“ volbami znamenalo až oddělení otázek pravomocí a přímé volby do EP, které se uskutečnilo na summitu Evropské rady v roce 1974. Po dalších složitých jednání došlo nakonec k zavedení přímé volby a první volby do EP byly naplánovány na rok 1978. Kvůli zdržení, způsobenému opožděnou ratifikací smlouvy ze strany Velké Británie, se první přímé volby v historii evropské integrace konaly až v červnu 1979.

První přímé volby se konaly v jednotlivých členských zemích ES na základě volebních systémů, které státy užívaly při volbě poslanců do národních parlamentů a které se značným způsobem od sebe lišily. (Pitrová 1999: 57–58) Není tak žádným překvapením, že od uskutečnění těchto voleb probíhala diskuse o zavedení jednotného volebního systému.

Před konáním voleb v roce 1979 byl přijat Akt o přímých volbách, který sice upravoval některé otázky související s provedením voleb (jako datum uskutečnění voleb, délku trvání mandátu či jeho inkompatibilitu s jinými funkcemi), nicméně podobu samotných volebních systémů nechal v rukou jednotlivých států. Ačkoli Smlouva o ES stanovila, že „Evropský parlament vypracuje návrh na volby se všeobecným přímým hlasováním konané ve všech členských státech jednotně nebo podle zásad společných všem členským státům“ (čl. 190 (4) Smlouvy o ES), dodnes neexistuje v rámci Evropské unie jednotný volební systém.

Na druhou stranu je nutné zmínit revoluční změnu, která přišla v souvislosti s volbami v roce 1999, kdy Velká Británie, tradiční reprezentant volebního systému first-past-the-post (systém prvního v cíli neboli relativně většinového systému), zavedla pro volby do EP poměrný systém. V roce 1999 tak proběhly evropské volby ve všech patnácti členských zemích na základě principu poměrného zastoupení, což lze chápat jako určité nakročení k cíli v podobě jednotného volebního systému. Zároveň však je nutno mít na paměti, že samotný princip poměrného zastoupení může nabývat v praxi různých podob.

Z hlediska podoby poměrného systému bývá v odborné literatuře, která se zabývá volebními systémy, uváděna řada faktorů, které determinují míru proporcionality daného volebního systému, přičemž za nejdůležitější jsou zpravidla považovány velikost volebních obvodů, volební formule, jež je používána k přepočtu hlasů na mandáty, uzavírací klauzule a charakter a počet skrutinií. (srv. např. Farrell 2001: 69–88, Lebeda 1998: 116–119, Lebeda 2001: 425–446, Reynolds, Reilly 1997: 88–92, Sartori 2001: 20–24, Klokočka 1991: 82–90) Z tohoto pohledu nalezneme mezi volebními systémy, které byly v jednotlivých členských zemí ve volbách v roce 1999 použity, nikoli zásadní, nicméně nezanedbatelné odlišnosti.

V desíti z patnácti zemí tvořilo území státu jeden volební obvod, přičemž velikost volebního obvodu se pohybovala od 6 mandátů (Lucembursko) až po 99 mandátů v případě Německa. V Belgii, Finsku, Irsku a Velké Británii bylo území státu rozděleno do několika volebních obvodů. V devíti zemích byly mandáty přidělovány na základě d’Hondtova volebního dělitele, v Itálii a Německu byla použita Hare/Niemayerova formule, ve Švédsku modifikovaný dělitel Saint-Lague a v Řecku metoda Enishimeni Analogiki. V Irsku proběhly volby na základě metody jednojmenného přenosného hlasování.

V jednotlivých zemích najdeme i různé varianty uzavíracích klauzulí. V jedenácti zemích se uzavírací klauzule nepoužívá, v Rakousku a Švédsku je stanovena ve výši 4 %, ve Francii a Německu je pětiprocentní uzavírací klauzule. Kromě těchto aspektů existují v jednotlivých zemích i odlišná ustanovení týkajících se aktivního a pasivního volebního práva či náhrady volebních nákladů. Podle brněnských politologů Petra Fialy a Miroslava Mareše tak dochází k hrubému porušení zásady rovné volby.¹ (Fiala, Mareš 2001: 148)

Volební systém České republiky pro volby do Evropského parlamentu

Volební systém, na jehož základě proběhnou v červnu 2004 v České republice volby do EP, v mnoha ohledech vychází z volebního systému pro volby do dolní komory českého parlamentu. Je ovšem možné zároveň nalézt některé aspekty, ve kterých se „evropský“ volební systém odlišuje od volebního systému do Poslanecké sněmovny (dále jen PS).

V prvé řadě je nutno říci, že evropský volební systém představuje stejně jako jeho „tuzemský kolega“ variantu poměrného volebního systému. Na rozdíl od voleb do PS, kdy je území České republiky rozděleno do čtrnácti volebních obvodů, proběhnou evropské volby pouze v rámci jediného volebního obvodu o velikosti 24 mandátů.

Tato skutečnost znamená dvě změny. Jednak neexistencí rozdělení území České republiky na více volebních obvodů zmizí vazba zvolených kandidátů na konkrétní volební obvod/kraj, přičemž motivace zákonodárce ve vytvoření pouze jednoho volebního obvodu mohla mít kořeny ve dvou skutečnostech. Za prvé: existence jediného celorepublikového obvodu může vytvořit zdání, že zvolení poslanci mají kromě své primární vazby na politickou stranu, za kterou kandidovali, i určitou vazbu sekundární, mající teritoriální základy (ovšem nikoli regionální), která tak může vytvářet představu poslance – reprezentanta celé České republiky (a nikoli primárně konkrétní politické strany, což prakticky odporuje pojetí EP jako supranacionální instituce, vnitřně organizované na základě stranické a odborné, nikoli státní příslušnosti). (srv. Havlík 2003) Na druhou stranu je třeba si položit otázku, zda je v případě voleb do instituce typu EP nutné či potřebné vytvářet regionální či lokální vazbu (v rámci národního státu) poslance.

Za druhé: vytvoření několika vícemandátových obvodů by dle autora naráželo na problém spočívající v hranicích jednotlivých obvodů. Volby do PS se konají ve volebních obvodech představovaných vyššími územně správními celky (dále jen VÚSC), kterých je v současnosti v České republice čtrnáct. Lze si tak jen velmi těžko představit situaci, kdy by se mezi čtrnáct volebních obvodů rozdělilo pouhých dvacet čtyři mandátů. V takovém případě by chtě nechtě došlo k tomu, že by většina obvodů měla pouze dva, maximálně tři mandáty, některé obvody by však byly reprezentovány pouhým jedním mandátem. 2–3 mandátové obvody by produkovaly velmi disproporcionální výsledky, v jednomandátových obvodech by se vlastně jednalo o klasickou relativně většinovou volbu, čímž by došlo k jednoznačnému porušení zásady poměrného zastoupení.

Jinou možnost představuje rozdělení území České republiky na méně než zmíněných čtrnáct obvodů, např. na základě sloučení některých současných regionálně blízkých volebních obvodů pro volby do PS. Takovým způsobem by došlo k vytvoření pravděpodobně tří nebo čtyř volebních obvodů střední velikosti o 5–9 mandátech (dle Taageperovy a Shugartovy klasifikace velikosti volebních obvodů [Lebeda 2001: 428]. Tímto způsobem by tak bylo dosaženo větší míry proporcionality.

Druhá změna oproti volbám do PS vycházející z odlišné velikosti a charakteru volebních obvodů byla již částečně zmíněna v předchozích odstavcích a spočívá v odlišné míře proporcionality volebního systému. Abychom mohli relativně přesným způsobem srovnat míru proporcionality obou volebních systémů, je dobré vypočítat v případě volebního systému do PS efektivní velikost volebních obvodů.² Na základě výpočtu založeném na výsledku voleb do PS v roce 2002 jsme zjistili efektivní velikost volebních obvodů přibližně 17 mandátů.³ Prostřednictvím modelového výpočtu výsledků fiktivních voleb do sedmnácti – a následně čtyřiadvacetimandátového volebního obvodu jsme následně zjistili index disproporcionality⁴ pro oba volební obvody. Výsledek, který poukazuje na vyšší míru proporcionality v případě voleb do EP, pak není nijak překvapivý s ohledem na obecně známé pravidlo hovořící o tom, že se zvyšující se velikostí volebních obvodů vzrůstá míra proporcionality. Nutno podotknout, že rozdíl v odchylce od proporcionality však není nijak propastný. Budiž však rovněž zmíněna skutečnost, že volební systém do EP je díky existenci pouze jediného velkého volebního obvodu schopen se vyhnout disproporcionálním výsledků, které produkuje současný volební systém do PS na úrovni některých volebních obvodů (jedná se zejména o volební obvod Karlovarský a Liberecký).

Z hlediska volební formule nepředstavuje volební systém do EP oproti volebnímu systému do PS žádnou novinku, neboť stejně jako v případě voleb do PS, budou i ve volbách do EP rozdělovány poslanecké mandáty na základě d’Hondtova volebního dělitele (dělí se číselnou řadou 1, 2, 3, 4, …). Zde je možno podotknout, že s rostoucí velikostí volebních obvodů se rozdíly v dopadech jednotlivých volebních formulí na výsledky voleb postupně smazávají, a tak výběr volebního dělitele v případě více než dvacetimandátového volebního obvodu není až tak zásadní.⁵

Oba námi sledované volební systémy se neliší ani uzavírací klauzulí, která je stanovena na hranici 5 % na území celé České republiky. Novinku oproti volbám do PS naopak představuje absence speciálních, vyšších uzavíracích klauzulí pro volební koalice, která tak budou mít v tomto ohledu snazší přístup k evropským poslaneckým mandátům.

Stejně jako ve volbách do PS umožňuje voliči volební zákon označit tzv. preferenčními hlasy maximálně dva kandidáty v rámci voleného politického subjektu. Klíčový pro postup konkrétního kandidáta je zisk nejméně 5 % přednostních hlasů z celkového počtu hlasů daného subjektu. Tato hranice je o 2 % nižší než ve volbách do PS a pro kandidáty, kteří se nacházejí na původně nevolitelných místech, tak bude o něco jednodušší získat mandát.

Změn, které vyplývají ze samotného charakteru evropských voleb, doznává aktivní i pasivní volební právo. Právo volit do EP mají občané ČR, kteří dosáhli věku 18 let a rovněž občané ostatních členských států EU starší 18 let, kteří mají na území ČR trvalý pobyt. Podobné ustanovení se týká i pasivního volebního práva s tím rozdílem, že věková hranice je stanovena na 21 let. Aktivní volební právo mají i občané ČR, kteří žijí v zahraničí.

Závěr

Červnové volby do EP se uskuteční v České republice na základě poměrného volebního systému, který je nikoli nepodobný volebnímu systému do PS. Hlavní odlišnost sledovaných volebních systémů spočívá v počtu a velikosti volebních obvodů. V „evropském“ případě proběhnou volby pouze v rámci jediného velkého volebního obvodu (24 mandátů). Pro přepočet hlasů na mandáty bude stejně jako v případě voleb do PS použit D’Hondtův volební dělitel, neliší se ani uzavírací klauzule ve výši 5 %. Dílčí odlišnosti mezi systémy spočívají ve vymezení aktivního a pasivního volebního práva, (ne)existence uzavírací klauzule pro volební koalice a hranici nutnou pro posun kandidáta na základě získaných preferenčních hlasů. Na základě analyzovaných rysů českého volebního systému (velikost volebního obvodu, volební formule, nepříliš vysoká uzavírací klauzule) lze předpokládat vysokou míru proporcionality volebních výsledků.

Z hlediska srovnání českého volebního systému do EP a systémů, jež byl doposud používány v ostatních členských státech EU, lze konstatovat, že se český systém výrazným způsobem neliší od většiny svých evropských „kolegů“.

Literatura

Amsterodamská smlouva (1999), Praha: Ústav mezinárodních vztahů.
Farrell, D. M. (2001): Electoral Systems. A Comparative Introduction, New York: Palgrave.
Fiala, P., Mareš, M. (2001): Evropský systém politických stran a volby do Evropského parlamentu, in: Fiala, P., Mareš, M. (eds.): Evropské politické strany, Brno: MPÚ, s. 138–153.
Havlík, V. (2003): Vnitřní organizace Evropského parlamentu, oborová práce.
Klokočka, V. (1991): Politická reprezentace a volby v demokratických systémech, Praha: Aleko.
Lebeda, T. (1998): Vládní stabilita v České republice a volební systém poměrného zastoupení, Politologický časopis 5(2).
Lebeda, T. (2001): Hlavní proměnné proporčních volebních systémů, Sociologický časopis 37(4).
Niceská smlouva.
Pitrová, M. (1999): Institucionální struktura Evropské unie, Brno: MPÚ.
Reynolds, A., Reilly, B. (1997): The International IDEA Handbook of Electoral System Design, Stock: IDEA.
Sartori, G. (2001), Srovnávací ústavní inženýrství, Praha: Sociologické nakladatelství.
Taagepera, R. (1998): Effective Magnitude and Effective Treshold, Electoral Studies 17 (4).
Zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů.
Zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů.

Elektronické zdroje

Poznámky pod čarou

Podrobnému srovnání volebních systémů, které jsou používány v jednotlivých členských zemí pro volby do Evropského parlamentu, se bude věnovat článek v některém z příštích vydání Global Politics. I z tohoto důvodu věnoval autor tomuto tématu pouze prostor nezbytně nutný pro utvoření čtenářovy představy o rozmanitosti volebních systémů používaných v evropských volbách.
Estonský politolog Rein Taagepera vytvořil vzorec pro výpočet efektivní velikosti volebních obvodů (M’): M’= 1/S ∑M_i, kde Mi je velikost každého volebního obvodu a S = ∑Mi je celkový počet mandátů ve voleném shromážděním. (Taagepera 1998: 403)
Efektivní velikost volebních obvodů ve volbách do PS v roce 1998 byla dle Taageperova vzorce (viz předchozí poznámku) M’ = 16,96.
K výpočtu byl použit index Loosemore-Hanby: D = ½ ∑|v_i–s_i|, kde D je odchylka od proporcionality, v_i procenta hlasů každé strany a s_i procento mandátů, které daná strana ve volbách získala.
V případě čtyřiadvacetimandátového obvodu by se mohl projevit snad jen dělitel Imperiali (dělí se čísly 2, 3, 4, 5, …), který výrazným způsobem zvýhodňuje velké strany, a dánský dělitel (dělí se čísly 1, 4, 7, 10, …), který je naopak příznivý pro malé strany.

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně