Evropská konference o subsidiaritě
Jiří Georgiev - 12. Květen 2006, rubrika Reportáž
Témata: EU, Evropa, Evropa/Rusko, Evropská komise, J.M. Barroso, právo, Rakousko, Smlouva o EU
Není příliš častým jevem, aby stát předsedající v daném půlroce Evropské unii uspořádal reprezentativní konferenci k pojmu, který nenaplňuje přední stránky novin a navíc představuje i pro část akademické obce bílé místo, obtížně vystihnutelné jednoduchým sloganem. Současné rakouské předsednictví se k takovémuto kroku odhodlalo, a nutno dodat, že mělo k onomu počinu dobrý důvod.
Tím důvodem je rozhodnutí Evropské rady z června loňského roku, v němž evropští státníci avizují záměr rozpoutat po neúspěchu referenda o ústavní smlouvě širokou debatu o budoucnosti Evropy doprovázenou konkrétními kroky, jež by měly přiblížit smysl a význam evropské spolupráce širším vrstvám obyvatel. Důraz na efektivitu a kvalitu právní regulace v EU je vhodnou odpovědí na tuto snahu v právě probíhajícím „reflexním období“. Ještě důležitější je přitom ovšem snaha uvést do života mechanismus, který by tento kýžený výsledek garantoval.
Ve dnech 18.–19. dubna 2006 se tak v hlavním městě spolkové země Dolní Rakousy, Sv. Hypolitu (St. Pölten), uskutečnila pod taktovkou rakouského předsednictví evropská konference o subsidiaritě, s ohledem na požadavek obecnější srozumitelnosti prozaicky nazvaná „Evropa začíná doma“. Hlavním tématem tohoto setkání se stala ona výše zmíněná otázka efektivního způsobu právní regulace tak, aby právní akty – pokud jej jejich schválení nezbytné – byly přijímány na co možná nejnižší úrovni, tedy co nejblíže občanovi. V souladu s principem subsidiarity je přijetí normy na vyšší (v daném případě evropské) úrovni oprávněné pouze tehdy, je-li prokazatelná vyšší efektivita a nezbytnost takovéhoto opatření.
Důraz na vyhodnocení souladu unijních právních předpisů s principem subsidiarity je stavěn do popředí od osmdesátých, resp. první poloviny devadesátých let 20. století. Důvodem je na jedné straně pronikání rostoucího objemu evropských právních norem do každodenního života občanů, a na straně druhé přeměna původně převážně ekonomického společenství do podoby unie s řadou primárně politických cílů, souvisejících úzce s citlivými otázkami státní suverenity.
Výslovného zakotvení se zásada subsidiarity v legislativním prostředí Evropského společenství dočkala až spolu s přijetím tzv. Jednotného evropského aktu v roce 1986, a to navíc pouze ve sféře ochrany životního prostředí. K opravdovému začlenění předmětné zásady do materie evropského práva došlo v roce 1992 v souvislosti se schválením Smlouvy o Evropské unii. Ta se na princip subsidiarity jednak odvolala v textu své preambule, a dále předmětnou zásadu inkorporovala do textu Smlouvy o založení ES, přesněji řečeno do čl. 5 této dohody. Předmětné ustanovení říká: „V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím.“
S ohledem na skutečnost, že princip subsidiarity se netýká pouze vztahu členských států k EU, ale je základním principem organické struktury společnosti (v hierarchické stupnici jednotlivec – rodina – samospráva – stát – mezinárodní organizace, kdy organizačně vyšší jednotka musí garantovat co nejširší autonomii předchozího článku společnosti), byl první blok jednání konference zasvěcen nejnižší úrovni právní regulace – tedy normotvorné pravomoci územní samosprávy pod titulem „Občanům blízká politika: Příspěvek regionů a obcí“. Přednášející ve svých příspěvcích takřka shodně pozitivně hodnotili skutečnost, že právní akty přijímané na regionální úrovni se nejvíce blíží potřebám občanů při specifickém zohlednění lokálně podmíněné situace. Regionalizace rozhodování přispívá dle názoru I. Jakovčiče k utužení vztahu občanů k veřejné sféře a posiluje zakořenění demokratického systému vládnutí. Rozhodování územních samospráv sehrává svou roli také v evropském kontextu – kromě existujících komunikačních kanálů umožňujících vliv na evropský legislativní proces (Výbor regionů) se jedná též o podíl regionů a obcí při implementaci evropských norem. D. Rupel pak na příkladu spolupráce v alpsko-adriatickém euroregionu konstatoval, že právě na úrovni regionů se také nejsnáze vytvářejí vztahy vzájemné důvěry, a to i tam, kde byly přeshraniční kontakty zatíženy historickými reminiscencemi. Tuto zkušenost potvrdil též slovenský zástupce na konferenci, vicepremiér P. Csáky.
Druhý blok konference se týkal vztahu národní a evropské úrovně rozhodování. Pod názvem „Subsidiarita a proporcionalita: Role parlamentů“ vystoupili s hlavními referáty předseda Evropského parlamentu Josep Borrell Fontelles, předseda finského zákonodárného sboru (Eduskunta) Paavo Lipponen, předseda evropského výboru francouzského Národního shromáždění Pierre Lequiller a bývalý rakouský zástupce v Evropské komisi (komisař pro zemědělství) Franz Fischler. Již v úvodním vystoupení Andrease Khola, který jakožto předseda rakouské Národní rady společně s předsedkyní druhé parlamentní komory (Spolkové rady) Elisabeth Roth-Halvax tento blok moderoval, zaznělo přesvědčení, že k efektivní kontrole dodržování principu subsidiarity v návrzích legislativních aktů EU postačuje národním parlamentům existující Protokol o úloze národních parlamentů v EU, který je součástí Amsterodamské smlouvy z roku 1997. J.P. Fontelles pak zdůraznil potřebu úzké spolupráce mezi Evropským parlamentem a národními parlamenty. Podle jeho názoru má princip subsidiarity složku právní a politickou, a tudíž jsou k jeho kontrole spíše než orgány moci soudní povolány parlamentní sbory.
P. Lequiller následně vyzdvihl význam meziparlamentní komunikační platformy – Konference evropských výborů parlamentů (COSAC) pro koordinaci kontroly dodržování principu subsidiarity, ať již bude či nebude ústavní smlouva schválena. Princip subsidiarity označil za zásadu, jejíž použití může napomoci k přiblížení Evropské unie občanům. Obecně pak plédoval za posílení role národních parlamentů v evropském rozhodovacím procesu – v této souvislosti oživil ideu na zřízení Kongresu evropských národů, s níž v průběhu jednání Konventu o budoucnosti Evropy operoval předseda tohoto tělesa Valéry Giscard d’Estaing. Připomeňme, že Kongres, který by projednával nejdůležitější otázky evropské integrace, se měl podle Giscardových představ skládat z poslanců Evropského parlamentu a národních zákonodárných sborů. Také podle názoru dalšího řečníka v pořadí, F. Fischlera, není důvod, proč by nesporné a využitelné partie ústavní smlouvy nemohly být realizovány za současného právního stavu – rozhodující je přitom politická vůle.
Vystoupení představitelů veřejné moci doplnil v tomto bloku projev zástupce akademické sféry, Prof. Christiana Calliesse z univerzity v Göttingen. Ten upozornil na „dilema autointerpretace“ – soulad s principem subsidiarity mají dle platného právního stavu přezkoumávat samy orgány EU, které jsou však přitom zároveň předkladateli příslušného legislativního aktu. V souvislosti s návrhem ústavní smlouvy upozornil Prof. Calliess na jeden zásadní nedostatek tohoto textu. Zatímco totiž připojený protokol podrobně zachycuje procesní nástroje přezkumu (tzv. early warning system), zcela vynechává materiální kritéria přezkumu, která jsou k efektivní kontrole potřebná. Tato skutečnost je tím spíše kuriosní, že dnes platný Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality připojený k Amsterodamské smlouvě takováto kritéria vyjmenovává. Tento protokol by ovšem přijetím ústavní smlouvy přestal platit.
V následující panelové diskusi vystoupili s doplňujícími referáty ještě další řečníci včetně předsedy českého Senátu Přemysla Sobotky. P. Sobotka ve svém příspěvku připomněl, že samotný latinský základ slova subsidiarita (subsidium=pomoc) přesně vyjadřuje adekvátní podobu vztahu evropského práva k vnitrostátním právním řádům. Zároveň zdůraznil přesvědčení, že bez účinného procesního mechanismu nemůže princip subsidiarity sehrávat kýženou roli. Z tohoto důvodu je třeba přivítat konkrétní kroky podnikané na půdě COSAC, které směřují k uvedení předmětné zásady do života. Národním parlamentům zde přísluší úloha strážce dodržování principu subsidiarity zcela logicky. Neexistuje-li evropský lid, představují legitimizační základnu Evropské unie národy jednotlivých států, jejichž reprezentací jsou právě národní parlamenty. Na předsedu českého Senátu plynule navázal předseda evropského výboru Senátu francouzského Hubert Haenel, který připomněl význam respektu k národní identitě v procesu evropské integrace. Dále doporučil, aby COSAC připravil jakýsi návod či směrnici k provedení existujícího protokolu o subsidiaritě připojeného k Amsterodamské smlouvě. H. Haenel označil aplikaci principu subsidiarity za podmínku úspěchu evropské legislativy.
Poslední blok konference byl zasvěcen tématu „Subsidiarita a lepší regulace“. Řečníci zde připomněli společnou odpovědnost moci zákonodárné, výkonné a soudní, státní správy a samosprávy za efektivní výkon působnosti svěřené jednotlivým úrovním rozhodování. Značnou pozornost vyvolalo vystoupení bavorského ministerského předsedy Edmunda Stoibera. Premiér Svobodného státu Bavorsko pod heslem „nejlepší regulace je žádná regulace“ uvedl konkrétní příklady neefektivního využití kompetencí svěřených Evropské unii v podobě nadměrně detailní a uniformní úpravy lokálně poskytovaných služeb veřejného zájmu. Podle E. Stoibera patřily právě partie věnované kontrole principu subsidiarity v návrhu ústavní smlouvy k těm nejzdařilejším. S ohledem na v současné době již existující právní základ v protokolu Amsterodamské smlouvy by přitom měla být kontrola subsidiarity bez ohledu na osud ústavní smlouvy uvedena do života.
V mnohém ohledu odlišný pohled představil v následujícím vystoupení nazvaném „Lepší regulace v EU – příspěvek k subsidiaritě“ místopředseda Evropské komise Günter Verheugen. Varoval před nadměrnými očekáváními spojenými s principem subsidiarity jako takovým. Podle jeho názoru je těžké najít průsečík mezi dílčími pohledy jednotlivých aktérů evropského rozhodovacího procesu co do názoru, na jaké úrovni (evropské, národní, regionální) by právní akt měl být přijímán. Důležitější je podle něj otázka kvality právní regulace.
Zájem vyvolaly také příspěvky reprezentantů moci soudní. Předseda Evropského soudního dvora Vassillios Skouris přiznal, že princip subsidiarity nehraje v judikatuře Soudu výraznou roli. Podle jeho názoru je však otázka subsidiarity Soudem brána za bernou minci v průběhu přezkumu souladu právního aktu s principem proporcionality. Obě zásady jsou koneckonců od sebe jen obtížně oddělitelné. V. Skouris zároveň citací z papežské encykliky Quadragesimo anno (1931) upozornil na komplexní povahu daného principu v kontextu uspořádání společnosti, přičemž zároveň poukázal na neodůvodněnost představ, podle nichž je údajně princip subsidiarity obtížně uchopitelný a definovatelný.
Pohled evropského soudce následně vystřídala perspektiva soudce národního. Prof. Karl Korinek, předseda rakouského Ústavního soudního dvora, s poukazem na práce známého německého znalce ústavního práva J. Isensee upozornil na skutečnost, že použití principu subsidiarity v každodenní právní praxi do značné míry znesnadňuje jeho abstraktní povaha. Na druhé straně by však bylo přínosné, pokud by kompetence svěřené orgánům EU byly vykládány ve světle této zásady, což se dotýká nejen kompetencí sdílených Evropskou unií a členskými státy, ale také oblastí, kde Unie vyvíjí vůči členským zemím koordinační či podpůrnou aktivitu. V této souvislosti K. Korinek zdůraznil potřebu jasného respektování vymezení dělby kompetencí mezi Evropskou unií a členskými státy. Evropský soudní dvůr se ostatně v důsledku vývoje událostí stává postupně kompetenčním soudem Společenství, kdy mu již nepřipadá úloha jakéhosi motoru integrace, nýbrž role nestranného rozhodce ve sporech ústavněprávní povahy. Vzhledem k potřebě zajištění vyváženosti, jistého aristotelského středu, je v současné fázi integrace ještě více než dříve potřebné společné působení Evropského soudního dvora a národních ústavních soudů.
V následné plenární rozpravě upoutal zejména příspěvek nizozemského ministra pro evropské záležitosti Atzo Nicolaiho. Ten konstatoval, že Evropský soudní dvůr ve své judikatuře dosud nerozvinul samostatnou doktrínu použitelnosti principu subsidiarity v evropském právu. S ohledem na politický rozměr principu subsidiarity je ovšem nyní na národních parlamentech, aby uvedly tuto zásadu do praxe. Materiální kritéria použití principu subsidiarity jsou stanovena v dnes existujícím protokolu Amsterodamské smlouvy. Procesní záležitosti, které nebudou vyjasněny cestou spolupráce evropských výborů na platformě COSAC, by následně měly být ošetřeny formou meziinstitucionální dohody Rady ministrů s Evropskou komisí. Zde by měl být definován procesní mechanismus další komunikace pro případy, kdy národní parlamenty Komisi a Radě oznámí, že některý navrhovaný akt evropského práva je z důvodu efektivity dopadů a nezbytnosti přijetí zcela nebo částečně nadbytečný pro rozpor s principem subsidiarity.
Závěrem nezbývá než si položit otázku, do jaké míry se výstupy z konference mohou odrazit v praktickém počínání orgánů Evropské unie. V tomto ohledu měla konference o subsidiaritě jedinečný charakter, daný reprezentativním zastoupením politické, judiciální i akademické sféry. Takto koncipovaná diskuse vedená nad tématem, které má pro řádné a efektivní fungování orgánů Evropské unie nezpochybnitelný význam, vykrystalizovala následně v návrh dalšího postupu. V závěrech konference je totiž formulován jednoznačný apel směřující k uvedení mechanismu kontroly principu subsidiarity do praxe. Stávající protokoly Amsterodamské smlouvy k tomu poskytují dostatečné hmotněprávní zakotvení. V rovině procesní se pak lze inspirovat ustanoveními návrhu ústavní smlouvy, jejichž realizace je možná cestou dohody v rámci COSAC a prostřednictvím meziinstitucionální dohody mezi Evropskou komisí a Radou ministrů. Jakkoli se tento stimul směřující k vytvoření zcela nového rozměru působení národních parlamentů v evropských záležitostech nesetkává zejména na půdě Evropského parlamentu s jednoznačnou podporou, svůj význam pro racionalizaci evropského rozhodovacího procesu bezpochyby má. Jeho úspěšné provedení by korespondovalo se záměrem, který předseda Evropské komise J.M. Barroso před časem označil jako úsilí o věcně orientovanou evropskou spolupráci pružně reagující na potřeby občanů.
Autor je poradcem senátního Výboru pro záležitosti EU a
přednáší mezinárodní i evropské právo na Vysoké škole finanční a
správní v Praze.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně