Demokratický deficit, aneb jak to tedy vlastně je
Ondřej Mocek - 21. Duben 2010, rubrika Zaměřeno na EU
Témata: demokracie, Evropská unie, legitimita
Slavomíra Urbanová ve svém článku poměrně dobře popsala základní charakteristiky dnešní diskuze o demokratickém deficitu a její článek je velmi dobrým výchozím bodem. Dovolím si ho tak použít a poukázat na několik, dle svého mínění, abnormalit ve zkoumání demokratického deficitu EU.
Autor bude v první části polemizovat s některými pasážemi z článku Slavomíry Urbanové a pokusí se nastínit jiný pohled na demokratický deficit, V druhé části se pak zamyslí nad deficitním stavem evropské integrace a pomocí několika modelových příkladů potvrdí či vyvrátí případný demokratický deficit. Tato práce není žádným výčtem faktů. Spíše je to zamyšlení autora nad tím, co vůbec diskuze o demokratickém deficitu přinesla, a proč se o něm dnes tak hodně mluví.
Když se zamyslíte nad tématem demokratický deficit (DD), první co vám naskočí, je nejspíše Evropská unie. Ale proč? Je to opravdu tak nedemokratická organizace, nebo je jen v souvislosti s ní tento problém natolik akcentován, že diskuze o jakémkoliv jiném DD než evropském nepřipadá v úvahu. Slavomíra Urbanová ve svém článku poměrně dobře popsala základní charakteristiky dnešní diskuze o DD a její článek je velmi dobrým výchozím bodem. Dovolím si ho tak použít a poukázat na několik, dle svého mínění, abnormalit ve zkoumání DD (Urbanová 2010).
V rámci formálního deficitu Urbanová neidentifikovala žádný důvod, který by označil tuto složku za málo demokratickou. Její závěry tedy jsou, že v této složce nemůžeme o DD mluvit. Rád bych se pozastavil u důvodu tohoto konstatování. Formální deficit tak, jak jej předestřela autorka, je složka demokracie zaměřující se na vytvoření legitimního souboru pravidel, procedur, a institucí. Jedním z důvodů, proč tuto oblast označila za dostatečně demokratickou, je ten, že v hlasování v rámci Rady nedochází k žádnému „převálcování“ států, neboť v oblastech jednomyslnosti má každý stát právo veta a v oblasti kvalifikované většiny je prokazatelná snaha dosáhnout co největší shody, nikoliv jen potřebné kvalifikované většiny. Jak sama autorka říká, je to ve své podstatě větší míry obrany většiny, než v samotných národních státech (Urbanová 2010).
A já se ptám proč? Pokud tedy budeme srovnávat EU s národním státem a odvozovat od něj charakteristiky demokratického systému, není mi zcela jasné, proč bychom ale měli brát přísnější měřítka. V mnohých členských státech najdeme daleko nižší míru konsensu. Parlamenty na národní úrovni často rozhodují pouze prostou většinou a nikdo je neobviní z malé demokratičnosti. Horní komory ve federálních či decentralizovaných státech, které vyjadřují hlasy těchto menších samospráv, jsou často velmi slabé oproti dolním komorám a mají jen velmi malý vliv na výslednou podobu přijímané legislativy. Avšak ani tento fakt není brán jako nedostatečně demokratickým. Ptám se, proč v EU ano? Dalším argumentem Slavomíry Urbanové v rámci formální složky pro označení za dostatečně demokratickou byl ten fakt, že legitimita personálního obsažení orgánů EU je dostatečná. V Radě EU zasedají ministři podle výsledků voleb v členských státech, Evropský parlament je volen přímo a Komise je sice vybírána členskými státy, ovšem je zde k jmenování potřeba souhlasu Evropského parlamentu (Urbanová 2010).
Za nejvíce sporné jmenování a zároveň nejméně demokratické se považuje ustanovení komisařů do funkce. Položím zde otázku. Jsou všichni prezidenti v členských zemích zvoleni demokratickou cestou a není zde tedy nutnost diskuze a zmenšení demokratického deficitu při jejich volbě? Pokud jsou a není o čem diskutovat, nemůže být diskuze ani o jmenování komisařů. V mnohých členských státech je prezident volen nepřímo, tedy nikoliv lidem ale zastupiteli, a to ať už prostřednictvím parlamentu nebo jiným speciálně svolaným orgánem. Proč komisaři, jejichž jmenování probíhá obdobnou nepřímou cestou, jsou předmětem mnohých diskuzí o tom, zda jejich volba je či není dostatečně demokratická?
Sociální složka demokracie se podle Urbanové soustřeďuje na vytváření aktivní občanské společnosti a široké veřejné participace na politickém životě. Autorka konstatuje, že tato složka je v rámci Unie nedostatečná a je zatížena právě oním demokratickým deficitem. Hlavní problém podle ní tkví v tom, že občané členských států nejsou dostatečně informováni o tom, co se na evropské úrovni děje. Jako hlavní příčinu označila nezájem medií, která jsou hlavním zdrojem informací obyvatel (Urbanová 2010).
Musím s autorkou souhlasit, že media hrají zásadní vliv při informovanosti a vůbec utváření názoru veřejností. Nejsem si ovšem jist, zda jsou schopny média sama, tuto situaci napravit. Dle mého názoru musí nastat obrat v samotných politických elitách. Jedině až poté, co ony začnou mluvit o evropských tématech, profilovat své hlavní body a přinesou trochu „evropského boje“ domů, je možné, že i občané začnou projevovat více zájmu o problematiku EU. Co se týče problematiky konventu tak, jak jej nastínila Slavomíra Urbanová , si nejsem zcela jist, jestli rozhodující význam pro demokratičnost tohoto procesu mají zástupci Evropského parlamentu. Pokud udělám paralelu na národní úroveň, jsou některá nařízení vlády, která nepotřebují souhlas parlamentu nedemokratická? Zvýšila by se jejich demokratičnost po té, co by bylo přizváno několik málo poslanců?
Evropská integrace a její deficitní stav
S prohlubující se integrací, jsou kladeny na EU i větší nároky ohledně demokratické kontroly. Proto nemůžeme dnešní měřítka demokratizace uplatňovat na Unii či Společenství v době minulé. Je potřeba si uvědomit, že Společenství před Maastrichtskou smlouvou, před Jednotným aktem, či před vyhlášením přímých voleb, v žádném případě nedisponovalo takovou demokratickou kontrolou jako dnes. Například vezmeme-li rok 1970, nenajdeme téměř žádné prvky demokratické kontroly integračního procesu. Dnes spoustu z nich jako jsou přímé volby, či reflexe těchto voleb na složení Komise bereme jako samozřejmost.
Dnes se o EU říká, že je málo demokratická, že má jakýsi demokratický deficit. EU se považuje za něco nedokonalého, co má ještě dlouhou cestu před sebou. Já si dovolím říci opak. Měli bychom být na Unii hrdí, jak daleko už došla v prohlubování své demokratické kontroly, ve svém propojení s občany. Pokud nebudeme EU srovnávat se státem, ale s jakýmkoliv jiným aktérem mezinárodních vztahů, zjistíme, že EU je jeden z nejdemokratičtějších.
EU není stát. To je potřeba si velmi dobře uvědomit. Spousta lidí při hodnocení demokratičnosti na tento fakt zapomíná. Pokud současný stav nebudeme nazývat modelem sui genesis, ale jakým si stavem mezi mezinárodní organizací a státem, a pokud připustíme, že EU směřuje k vybudování demokracie, pak musíme konstatovat, že Společenství a posléze Unie prošla významným vývojem, který je ve světových dějinách naprosto ojedinělý.
Když dnes hovoříme v rámci národního státu o demokratickém zřízení, pak si musíme uvědomit, že i tento demokratický systém měl svou historii a nějakým způsobem se vyvíjel. Ve své podstatě dnešním unijním jazykem pomalými kroky odstraňoval demokratický deficit, až dospěl do dnešního stádia. Stejný proces je nejspíše očekávatelný i u EU. Jakýsi evropský demokratický systém musí nejprve dozrát a vyspět než ho můžeme začít objektivně srovnávat se státními demokratickými systémy.
Na evropskou integraci se dá obecně dívat z mnoha pohledů. Krom výše zmíněného, tedy jakéhosi historického či vývojového přístupu, lze EU porovnávat i institucionálně, tedy jak Unie funguje a jakému aktérovi mezinárodních vztahů je nejvíce podobná. Pro naše účely jsem vybral rozdělení dle Bena Rosamonda. Ten vytvořil čtyři kategorie, ve kterých se dá EU zkoumat. První z nich je pohled na EU jako na mezinárodní organizaci, druhá kategorie definuje EU jako jeden z výsledků regionalismu ve světové politické ekonomii. Třetí způsob je nahlížet na Unii jako na objekt sui generis. A poslední kategorie se zaměřuje na procesy mezi hráči uvnitř unijního politického systému a zkoumá jeho podobnost se státním (Rosamond 2000: 14 – 16). Každý tento typ má samozřejmě své specifické charakteristiky, od kterých se odvozuje i chování a fungování dovnitř i navenek.
Nyní se zaměříme na tyto kategorie z hlediska DD. Pokud vezmeme EU jako mezinárodní organizaci, musíme konstatovat, že demokratická kontrola je zde mnohem vyšší než u všech ostatních mezinárodních organizací. Za příklad může být použito NATO, do jehož parlamentního shromáždění jsou zástupci delegování a má pouze konzultační charakter. Druhá kategorie srovnává EU s organizacemi jako NAFTA, APEC nebo Mercosur. I zde ovšem nemůže být o DD řeč, neboť ani tyto organizace nevykazují takové prvky demokratické kontroly jako EU a často jsou ve svém konání závislé pouze na domluvě vlád bez participace názorů lidu. Třetí kategorie, tedy sui genesis, znamená, že EU není srovnatelná s čímkoliv jiným. Fakticky to tedy znamená, že zde DD nemůže existovat, neboť není ani žádný referenční bod, od kterého by se případný deficit odvozoval. Čtvrtá kategorie je jediná, ve které prvky DD objevíme. Pokud budeme politický systém EU srovnávat se státním, identifikujeme jisté prvky nedokonalosti demokratické kontroly a nedostatečnou participaci obyvatel na rozhodovacích mechanismech.
Závěrem
Ať už DD existuje nebo neexistuje, je jisté, že diskuze o něm už jistě evropskou integraci ovlivnila. Příkladem může být větší síla Evropského parlamentu, jako přímého zástupce lidu, veřejná zasedání Rady, či odraz voleb do Evropského parlamentu na složení Komise. Jestli jsou tyto změny pozitivní či negativní, nevím. Osobně si myslím, že nejpodstatnější je definování problémů a jejich vyjasnění. Pokud zde budou opravdu velké snahy bojovat s DD, a shodne se na něm většině odborné i veřejné scény, pak to nejspíše správné rozhodnutí. Odstraňování DD by se ovšem neměl stát záminkou mnohých zájmových skupin k prosazení jejich zájmů na úkor efektivnosti a funkčnosti EU. Jak z textu vyplývá, mnohdy se v Unii odstraňují „nedokonalosti“, které zůstávají na národní scéně zcela nepovšimnuty. EU je, ať chceme nebo ne, specifický útvar mezinárodních vztahů. Osobně si myslím, že je omylem ji s čímkoliv srovnávat a podnikat pak kroky k přiblížení se danému referenčnímu bodu. Spíše bychom se měli zaměřit na odstranění chyb v současném nastavení a pomoci tak EU stát se jedinečným a fungujícím aktérem.
Literatura
- Rosamond, B. (2000): Theories of European Integration. London: Macmillan.
- Urbanová, S. (2010): Existuje v EÚ demokratický deficit? Prevádza EÚ kríza legitimity?, Global Politics.
Autor studuje evropská studia na Masarykově univerzitě a je členem Studentské sekce Mezinárodního politologického ústavu Masarykovy univerzity.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně