EU a Gruzie – vzájemné vztahy a perspektiva do budoucna

Jan Husák - 30. Červen 2010, rubrika Zaměřeno na EU

Gruzie bývá často ze západního úhlu pohledu označována jako nejúspěšnější stát jihokavkazského regionu transformující se do (post)moderního státu a společnosti odpovídající globálním trendům 21. století. Následující článek se pokusí přiblížit jakou roli v tom sehrály vazby a spolupráce s EU, jaké byly zásadní body vzájemných vztahů a jaké dopady to může mít na další vztahy EU a Gruzie do budoucna.

Gruzie v kontextu

Bavíme-li se o Gruzii a vztazích EU-Gruzie, je zapotřebí mít na paměti několik základních faktů. Prvním z nich je poměrně složitá geopolitická a strategická pozice Gruzie. Koneckonců řada autorů hovoří o celém kavkazském regionu jako o aréně „druhé velké hry“ v narážce na soupeření mocností o vliv v regionu koncem 19.století. Ani Gruzii se tak toto stigma nemůže vyhnout. Hlavními aktéry současné mocensko-geopolitické hry jsou Rusko, USA, EU, Turecko a stále více i Írán a Čína. V případě ruské zahraniční politiky je zjevná snaha udržet Gruzii v zóně svého vlivu, proti čemuž se vyhrazují jak EU, tak USA, které podporují obecnou demokratizaci a stabilizaci regionu bez jakýchkoliv mocenských sfér vlivu.

Gruzie se v první polovině 90. let vydala proamerickým a proevropským směrem, nicméně jako sousední stát Ruské federace byla nucena i ke spolupráci v rámci Společenství nezávislých států (dále SNS). Spolupráce s Ruskem byla vítaná především z ekonomických zájmů (postsovětský stát), ale i jako možnost, jak dospět k řešení vnitřních problémů státu. Gruzie, stejně jako celý kavkazský region, nese doposud břímě stalinské etnické politiky přesídlování. Problematickými jsou především separatistické regiony Abcházie a Jižní Osetie, které jsou dlouhodobě podporovány právě Ruskem. Při přistoupení Gruzie do SNS byly diskutovány i společné návrhy na řešení postkonfliktních situací z počátku 90. let. Nicméně nakonec se ukázalo, že ruská strana společná řešení blokuje, neboť jejím aktuálním zájmům odpovídá z mnoha důvodů spíše udržení statutu quo a de facto pokračování v trendu využívání následků stalinské politiky. V roce 2003 došlo v důsledku zmanipulování parlamentních voleb k tzv. revoluci růží, jejímž hlavním vítězem byl Michail Saakašvili, proreformní, na západ orientovaný a nacionálně smýšlející pragmatik. Nová Saakašviliho vláda se s nastoleným trendem ruské zahraniční politiky nehodlala ztotožnit. K razantnějším krokům ji povzbudilo i zdárné vyřešení Adjarské krize v roce 2004. Adjarská autonomní republika se pod vedením Aslana Abashidze nechtěla smířit s výsledky „revoluce růží“ a odmítala spolupracovat se Saakašviliho centrální vládou. S pomocí adjarské opozice se ale Saakašvilimu podařilo mírovou cestou situaci vyřešit a Gruzie se poté zaměřila mnohem více na posilování státní integrity a začala postupně proaktivně přistupovat k řešení zamrzlých konfliktů v Abcházii a Jižní Osetii.

Stupňující se tlak Saakašviliho vlády se ale také pomalu dostal i do rozporu s vnímáním situace Evropskou unií. Proto EU iniciovala skrze své mechanismy i vzájemnou výměnu názorů a konzultace ohledně dalšího řešení vývoje v separatistických regionech. Rusko-gruzínské provokace se logicky stupňovaly a v roce 2006 vedly k přerušení diplomatických, transportních a obchodních vztahů. Ozbrojená eskalace v podobě šestidenní války pak v létě 2008 vedla Gruzii navíc k odchodu ze SNS. O to více byla poté posílena vazba na EU, jakožto dárce a přispěvatele na realizaci státních reforem podporujících gruzínskou samostatnost a tranzici k řádné demokracii. Hovoříme-li tedy o vztazích EU a Gruzie, nemůžeme zanedbat ani ruské zájmy a činy na Kavkaze. I tyto by měly být zohledněny ve vzájemných vztazích mezi Gruzií a EU, což se otevřeně doposud až na situaci po konfliktu 2008 obecně nedělo. Jak se tedy vyvíjely vztahy mezi EU a Gruzii od počátku? Jakou pozici si EU v regionu vybudovala?

EU a Gruzie – od humanitárního dárce ke strategickému partnerovi?

Význam samotné Gruzie pro EU stoupal postupně od druhé poloviny 90. let XX. století. Vzájemné vztahy byly navázány sice již v roce 1992, ale tenkrát ještě EU nebyla k regionu nijak vázaná a řešila úplně jiné starosti – převážně vlastní konstituce, maastrichtskou smlouvu, potenciální rozšiřování o země střední a východní Evropy apod. Z mezinárodní solidarity byla započata především technická a humanitární pomoc ze strany EU. V roce 1995 došlo k otevření zastoupení EU v Tbilisi, což souviselo především s nutností lepší koordinace a dohlížení na vynaloženou pomoc a monitoring postkonfliktních oblastí. V roce 1996 pak byla podepsána Smlouva o partnerství a spolupráci (PCA), která vstoupila v platnost 1.července 1999. Jejími hlavními body bylo především navázání spolupráce v hospodářské a tranzitivní oblasti, podpora lidských práv a podobně.

Hlubší zájem o region jako takový začal stoupat především s blížícím se východním rozšířením EU a tedy i teritoriálním přiblížením regionu k novým hranicím EU. I proto se v roce 2001 Rada pro všeobecné záležitosti usnesla, že chce hrát v regionu Kavkazu mnohem aktivnější roli a to jak politicky, tak ekonomicky. V pozadí zájmu bylo i využití tranzitního potenciálu země. Sílící zájem ze strany EU poznamenal koncem roku incident, kdy byl zabit člen zastoupení Evropské komise v Tbilisi. Přibližně o půl roku později byl navíc unesen kontraktor evropského podpůrného programu TACIS. Tyto incidenty nebyly nikdy objasněny a nezjistilo se ani, kdo za těmito událostmi stál a zda-li měly nějakou souvislost. Spekulací se objevilo více, od zásahu ruských tajných služeb až po nacionalisticky směrované motivy. Událostí měly ale dopad v politické rovině – EU přepracovala a ještě posílila svoji politickou strategii vůči Gruzii. Pachatelé pravděpodobně chtěli oslabit vliv a působení EU v Gruzii, nicméně důsledkem byla naopak ještě větší angažovanost. V roce 2003 zřídila EU post Zvláštního zmocněnce pro jižní Kavkaz, jehož úkolem bylo podporovat vzájemné vztahy a monitorovat vývoj konfliktních oblastí. Mandát zmocněnce byl posílen o tři roky později zejména v oblasti řešení konfliktů v úzké spolupráci s OBSE a OSN, čímž se EU více zapojila i do politické sféry řešení konfliktů, ačkoliv povětšinou stále jen jako pozorovatel.

Dalším akcelerátorem vzájemných vztahů byla zmiňovaná „revoluce růží“ a nástup Saakašviliho. V roce 2004 se Gruzie připojila do Evropské politiky sousedství, což znamenalo utvoření společného akčního plánu rozvoje a cílené rozdělování evropských prostředků stejně jako mnohem širší spolupráci. V řadě oblastí, např. potírání korupce se Saakašviliho vládě skutečně dařilo. Na druhou stranu méně významné oblasti zůstaly řešeny jen na papíře. V témže roce EU spustila také svoji misi EUJUST Themis, která asistovala Gruzii při vytvoření horizontální strategie pro reformu trestního soudnictví, která přinesla své ovoce a napomohla rapidnímu snížení korupce ve státní správě.

Dalšími významnými body pro EU bylo zprovoznění ropovodu BTC (Baku-Tbilisi-Ceyhan) v letech 2005–2006. Jednalo se o první ropovod přenášející ropu z regionu mimo ruské území. Neméně důležité bylo v roce 2007 zprovoznění plynovodu Baku-Tbilisi-Erzurum, na který by měl navázat na do střední Evropy dosahující plánovaný plynovod Nabucco. V tom vidí EU jednu z nepravděpodobnějších možností, jak rozšířit svoji energetickou diverzifikaci při získávání zemního plynu a bezpečnost svých dodávek s obejitím Ruska. Mělo by se jednat o jednu z pojistek, aby Rusko nezneužívalo do budoucnosti energetickou otázku s politickým vydíráním.

O nárůstu významu Gruzie pro EU svědčí i pravidelně zvyšovaná podpora ze strany EU. V letech 1992 – 2004 bylo vyčerpáno na 420 mil. euro z evropské pokladny na projekty, reformy a humanitární pomoc v Gruzii. Po válečném konfliktu 2008 přispěla EU jen na rekonstrukci země 485 mil. euro, tedy částku ještě o poznání vyšší než za prvních 12 let vzájemných vztahů. Mimoto na léta 2007 – 2010 vyhradila EU 120 mil. euro v rámci nástroje evropské politiky sousedství (ENPI), které – jak je již dnes takřka zřejmé – budou plně vyčerpány. Z jihokavkazských zemí se jedná o největší přísun zdrojů z EU v tomto finančním období (Arménie 100 mil. euro, což proporcionálně odpovídá počtu obyvatel, Ázerbajdžán 92 mil. euro). Hlavními evropskými programy, které přísun prostředků zajišťovaly byly kromě ENPI také Food service program, ECHO (European Commission Humanitarian Office), TACIS (Technical Assistance to Commonwealth of Independent States). V oblasti energetiky, a ve snaze podpořit modernizaci a rozvoj infrastruktury, byly zavedeny programy TRACECA a INOGATE. V roce 2009 se i za účasti českého předsednictví podařilo prosadit další širší program – Východní partnerství, kde se Gruzie stala jedním z klíčových hráčů evropské strategie v postsovětském prostoru. Stejně tak Gruzie získala příslib financování a rozvoje svých reforem. Formát Východního partnerství zahrnuje ale i mnohem širší podporu kontaktů mezi obyvateli jednotlivých zemí např. v neziskovém a společenském sektoru. Do značné míry se tak jedná i o vlivný instrument, jak šířit evropské hodnoty mezi část gruzínské populace.

Množství instrumentů, které EU vytvořila a také narůstající výše příspěvků dokládají dlouhodobě specifický přístup EU, který by se dal označit jako poskytovatel finanční, rozvojové a technické pomoci. Kromě konkrétní a strukturální pomoci se EU snaží v regionu vytvářet i pozitivní příklad tranzice k demokracii. Díky tomu je EU v Gruzii vnímána velmi pozitivně a není tak povětšinou ani mezi běžnými občany chápána jako mocenská entita, snažící se prosadit své zájmy a vnutit svá řešení, což napomáhá prohlubovat další možnosti spolupráce. Vedlejším efektem je podpora Saakašviliho prozápadního establishmentu, proti kterému se v posledních letech zdvíhá čím dál tím více kritiky, např. kvůli přílišné centralizaci, zanedbávání rozvoje vztahů s Ruskem jakožto se sousední zemí a další menšinové požadavky gruzínských zájmových skupin.

Na poli obchodních vztahů je zřetelný jak nárůst, tak postupná vzájemná liberalizace. Od roku 2004 se objem obchodu více než zdvojnásobil. Obchodní bilance je však pro Gruzii vůči EU záporná (- 412 mil. euro). Celkový podíl zahraničních obchodů Gruzie je u více než jedné třetiny právě s EU. Co se pak liberalizace týče, snaží se EU společně s USA, ale i se samotnou Gruzií více méně o liberální globální hospodářství. Podle Indexu ekonomické svobody 2010 Heritage Foundation je Gruzie dokonce na 26. místě v celosvětovém porovnání, čímž předběhla o několik příček i ČR, která je 34., Arménie poté 38. a Ázerbajdžán 96. Ještě v roce 2004 byla Gruzie na 91. příčce.

Zajímavý je také moment uvalení dovozního embarga z ruské strany v roce 2006. Rusko uvalilo embargo na oblíbené gruzínské víno a minerální vody. V následku toho se výše vzájemného rusko-gruzínkého obchodu značně omezila. Rusko tak dalo jednoznačně najevo, že dává přednost svým národním zájmům, které leží jinde než-li v regionální spolupráci. Sankce měly v Gruzii okamžitý dopad na zdražení některých potravin a dalších produktů, nicméně z dlouhodobějšího hlediska tak Rusko podpořilo i směr větší nezávislosti a rozvoje gruzínského hospodářství, které si v období od „revoluce růží“ do ozbrojeného konfliktu 2008 stálo velmi dobře s ročními přírůstky v průměru kolem 7 procent a tak dokázalo nastalou situaci řešit.

Evropská unie se postupně stala pro Gruzii, jedním z nejdůležitějších aktérů, co se týče hospodářské spolupráce, ale i na poli rozvojové a podpůrné činnosti. Spolupráce s Ruskou federací se vzdálila Gruzii na všech úrovních vzájemných vztahů a zaměření na EU tyto nedostatky jako takové pomáhá řešit. Problematičtější je ale situace z druhé strany. EU sice Gruzii vnímá jako důležitého partnera a snaží se neustále rozšiřovat své působení, podíváme-li se ale na spolupráci jednotlivých zemí EU s Gruzií a EU jako celkem, zjistíme, že podpora není jednotná. V EU existuje řada zemí, které Gruzii a hlubší vztahy s ní podporují i na úkor ruských zájmů, ale země jako Německo nebo Francie v reálné politice tyto roviny striktně oddělují a vzhledem ke svým vlastním zájmům často nechávají Gruzii až na druhé koleji. Logicky se tak EU jako celek nedokázala vůči Gruzii a Rusku vymezit geopoliticky, tak abychom dokázali se stoprocentní jistotou vyjádřit další směřování a předvídat jednotlivé kroky. EU se sice pro Gruzii stala nejen „sponzorem“, ale i partnerem v obchodní oblasti, nicméně svojí vlastní vinou a roztříštěností si nedokázala doposud vydobýt pozici partnera strategického.

Gruzie mezi Evropou a Ruskem anebo může evropská softpower udolat ruskou reálpolitiku?

Po ozbrojeném konfliktu se angažmá EU zesílilo i v politické oblasti. Většina států EU se postavila za Gruzii a francouzskému předsednictví v čele s Nicolasem Sarkozym se podařilo vyjednat tzv. Šestibodový plán pro uklidnění tehdejší žhavé situace. Sarkozy ale spíše jednal na vlastní zodpovědnost než-li jako zástupce společného postupu EU. EU tak logicky ani nemohla najít sílu a kapacity, jak donutit Rusko, aby domluvené body, především odchod patřičného počtu ruských vojáků, dokázala zaručit. Jedná se o jeden z příkladů slabosti EU při společné zahraniční politice. Tím se EU sama utvrdila v pozici, kdy ji nezbývá než nadále využívat pouze omezených prostředků softpower. Využívání jen prostředků softpower vůči Gruzii však může znamenat neustálé prohlubování sponzorské spirály ze strany EU, stejně jako nárůst prostředků nutný ke vzájemnému jednání. Evropský daňový poplatník by pak mohl jen doufat, že se tak situaci bude dařit udržet v přijatelné rovnováze – minimálně tak dlouho, dokud se státy regionu netransformují do dostatečně soběstačné podoby. Díky reálpolitice Ruska, které svého postavení může zneužívat i vůči EU, by docházelo ale spíše k negativnímu vývoji a zbytečnému navyšování výdajů EU do Gruzie a regionu.

Komisařka pro vnější vztahy Benita Ferrero-Waldner během podzimu 2008 několikrát prohlásila, že reakcí EU na srpnový konflikt bude větší zintenzivnění vzájemných vztahů EU s Gruzií. K tomu také došlo v řadě technických detailů. Dochází-li však na politické otázky, zůstává aktivita EU víceméně jen v rétorické rovině. Tuto dichotomii dokázala např. i situace na podzim 2009, kdy EU vydala hodnotící zprávu Rusko-gruzínského konfliktu, kde byl jasně zanalyzován průběh bouřlivých událostí, nicméně nebyla vyvozena žádná politická opatření a to jak vůči Gruzii, tak vůči Rusku. EU se tak dostala vůči Rusku a jeho zájmům k obdobě politiky appeasementu.

Nyní se začíná situace zvolna měnit, vzájemné vztahy mezi Moskvou a Bruselem se začínají více jak rok a půl po konfliktu v Gruzii postupně oteplovat i pro zraky veřejnosti. Chápavější postoj EU je možné vnímat i jako strategickou vstřícnost vůči Rusku, nicméně realita spíše dává za pravdu evropské váhavosti. Aktuální neoficiální zprávy hovoří o přípravě nového programu EU pro Rusko, tzv. „Partnerství pro modernizaci“. Rusko hledá v EU podporu především v technickém a hospodářském sektoru, nicméně EU se snaží konzistentně podporovat i politické a demokratizační změny. Pokud EU myslí své angažmá na Kavkaze vážně a jako prioritní, měla by EU také dát Rusku jednoznačně najevo, že její zájem leží ve stabilizaci Kavkazu a program by měl tlačit Rusko, aby začalo uvolňovat napětí i vůči Gruzii. Pokud se tak již děje, nemůže veřejnost kvůli utajování detailů jednání tušit. Díky dosavadnímu angažmá EU v regionu by nemělo dojít k úplnému stažení. Logicky by tak měla EU usilovat o konsolidaci situace a to právě i v jednání s Ruskem. V nejbližší době se program Partnerství pro modernizaci jeví prakticky jako jediný nový efektivní nástroj, kterým může EU podpořit své pozice v Gruzii a tlačit tak na Rusko, aby pomohlo situaci na Kavkaze postupně odblokovávat, především v případě separatistických regionů. Pokud EU propásne tuto příležitost, kdy Rusko žádá jisté služby po EU nad rámec současných vztahů, jednoznačně se tím vzdá možného prosazování svého vlivu na Kavkaze. „Druhá velká hra“ by tak pro EU skončila de facto fiaskem, které by mělo následky i pro její budované postavení globálního hráče. Gruzie a Kavkazský region by tím ale trpěly ještě více, neboť následný vývoj by se odehrával nejspíše dle ruského scénáře, tedy definitivní odštěpení Abcházie a Jižní Osetie. Z Gruzie by se tak de facto stal mocenský vazal Ruské federace. Záchrana ze strany NATO a USA ve vojensko-strategickém kontextu je za současné situace nemyslitelná. I proto byla pravděpodobně ruská reakce na Saakašviliho vyslání jednotek do separatistických regionů v srpnu 2008 tak výrazná. Ekonomické a rozvojové projekty EU fungují, nicméně situaci řeší jen do omezené míry. Pokud EU chce v regionu hrát opravdu stěžejní roli, musí dojít k vyjasnění vztahů s Ruskem. Rusko realisticky žádá EU o pomoc při modernizaci, jedná se o jednu z mála příležitostí, kdy může EU svojí softpower směrovat i politiku Ruska.

Možnosti do budoucna

Tlaku EU na Rusko mohou napomoci i změny v zahraniční politice, které přináší Lisabonská smlouva. Zpoždění, které ale ratifikace Lisabonské smlouvy způsobilo, zapříčinilo i značnou opožděnost samotné EU a jejích reálných kapacit, jak svůj tlak na Rusko koncepčně stupňovat. Např. reálné fungování evropské diplomatické služby se odhaduje až na rok 2012, v optimistických výrocích evropských politiků na rok 2011. Pro Gruzii to může znamenat, že v zájmu vyjednání vztahů EU-Rusko, může být pominuta. To by bylo nejhorší řešení. EU by se tak natrvalo v kavkazském regionu etablovala „jen“ jako vítaný pomocník a dárce, nikoliv aktér globální politiky. Ostatní světové mocnosti by poté dostaly také další argument slabosti evropské globální politiky. Pokud by se EU podařilo s „partnerstvím pro modernizaci“ Rusko motivovat i k řešení situace v Gruzii, EU by měla být na takovou možnost připravena i fakticky. V rámci agendy vztahů mezi Tbilisi a Bruselem se jednalo o praktických krocích např. vyslání peacekeepingových jednotek do oblastí zamrznutých konfliktů, o podpoře mobility obyvatel a jejich dalším vzdělávání a praktickém tréningu ve všech oblastech společenského života od podnikání až po rozvoj občanské společnosti. Dále se jednalo o připravení časového plánu liberalizace obchodních vztahů, který by mohl končit u společné zóny volného obchodu. I v těchto zásadních rozhodnutích nemá ale samotná EU zcela jasno, jakých cílů by chtěla ve vzájemných vztazích dosáhnout a víceméně vyčkává jak se bude situace nadále vyvíjet. Situace je ale pochopitelná. Dokud EU neví, jakým směrem se budou vyvíjet vztahy s Ruskem, jakožto strategickým partnerem, nemůže uzavřít dohody, které by se poté mohly obrátit proti ní samotné při jednání s Ruskem. Vzhledem k těmto okolnostem můžeme odhadovat nejpravděpodobnější scénáře jakými se mohou gruzínsko-unijní vztahy dále ubírat.

Výhledy do budoucna

Vývojové scénáře Gruzínsko-unijních vztahů jsou na základě výše uvedených informací v zásadě tři. Za prvé, EU bude vítaným společníkem, který bude podporovat Gruzii, ale nebude schopna dostat se nad rámec užívání softpower. Tím by ale také rezignovala na svoji snahu stát se aktérem globální politiky. Zůstala by tak jen jedním z aktérů v oblasti, ale bez většího politického vlivu. Sama by si tak ale podkopala své cíle v oblasti zahraniční politiky.

Za druhé, EU bude hrát v regionu i nadále významnou podpůrnou roli, podaří se konsolidovat vztahy s Ruskem a postupně tak bude tlačit na uvolnění situace a řešení zamrzlých konfliktů. Tomu by mohlo dojít v dlouhodobém horizontu. Tento scénář bude vycházet z nastavených trendů, nikoliv z vlastní proaktivity.

Za třetí, EU se aktivně postaví za Gruzii vůči Rusku a pokusí se vypořádat se všemi výzvami, včetně efektivní vojenské podpory poskytnutím peacekeepingové mise. Tím se jí podaří prosadit v regionu jako relevantní globální hráč a z Gruzie vymizí stigma vnějšího mocenského boje, což řešeni problematických bodů uspíší do střednědobého horizontu. EU tak nemusí Gruzii otevřeně slíbit ani členství, které doposud sloužilo jako hlavní nástroj geopolitického upevňování vlivu EU v případě jižní, střední a východní Evropy. EU se postupně začne v regionu postupně méně angažovat, neboť její priority se přesunou do podpory vlastní transformace Ruska.

Aktuální vývoj situace naznačuje možné pokračování v rámci scénářů dvě až tři. Záležet bude především na vnitřním vývoji Ruska a jeho zahraniční politiky. Neméně důležité bude schopnost EU se za Gruzii postavit v rámci dalších jednání s Ruskem. Obecně má EU pozici vůči Rusku dobrou a jisté natahování vzájemných jednání může napomoci jak vyspecifikovat detaily spolupráce mezi sebou, tak i s Gruzií. EU ale musí být připravena na všechny eventuality a mít na ně náhradní řešení. Nové politicko-zahraniční vedení EU rozvážnému přístupu nahrává, nicméně v tomto bodě je čas spíše nepřítel. Probíhající konsolidace zahraničně-politických struktur EU, které by se dále věnovaly samotným problémům, může podlehnout stejným obstrukcím, jako schvalování Lisabonské smlouvy. Důležité tedy je dbát na všechny aspekty, které s tvorbou těchto struktur a politik souvisí a to nejen vnitřních, ale i vnějších.

Zkrácená verze článku vyšla v Bulletinu Centra ázerbájdžánských a kaspických studií Mezinárodního politologického ústavu MU.

Autor je předsedou Studentské sekce IIPS.

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně