Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Evropský parlament jako zástupce evropského lidu?

Cílem této práce bude zamyslet se nad reprezentací evropského lidu v orgánech EU. Je Evropský parlament jako jediný přímo volený orgán dostatečným zástupcem lidí žijících na území Evropské unie? Umožňuje vůbec institucionální zakotvení Evropského parlamentu reprezentovat zájmy lidu, který ho volí?

 

Počátek Evropského parlamentu (EP) můžeme nalézt již ve Shromáždění Evropského společenství uhlí a oceli, tedy na začátku padesátých let. Tato první část jeho historie je ovšem obdobím delegovaných zástupců. Lid zde tedy nebyl ten, kdo Parlamentu uděloval legitimitu. Tato situace se změnila v roce 1979, kdy proběhly první přímé volby do EP. Od tohoto okamžiku můžeme uvažovat o EP jako o instituci, která zastupuje lid v evropských institucích, a která by měla hájit jeho zájmy v rámci legislativního procesu.

Od této doby uběhlo již 30 let. V současnosti dobíhá šesté volební období. Letošní rok se tak v červnu budou konat celoevropské volby právě do tohoto orgánu.

Zajímavým historickým faktem, na který je dobré upozornit, je i změna jména. Jak již jsem předestřel, prvotní název byl Shromáždění. Až v roce 1962 bylo přejmenováno na Evropský parlament, hlavně z toho důvodu, aby se odlišilo od Shromáždění Rady Evropy.

Evropský parlament a jeho pravomoci

EP je orgánem EU, který každou revizí primárního práva dostal nové pravomoci, a upevňoval tak své postavení v rámci institucionálního nastavení. Nárůst pravomocí je značný. Pokud se podíváme na původní kompetence, zjistíme, že nebyly nikterak významné. EP, respektive tehdy ještě Shromáždění, mělo kontrolní pravomoc vůči Komisi s možností ji jako celek i odvolat. Zároveň byl nepřímým reprezentantem lidu členských států. Měl také jisté rozpočtové pravomoci, ovšem značně omezené. Z hlediska schvalování legislativy byl ve vybraných bodech konzultován (jeho názor nebyl pro ostatní instituce ovšem nikterak závazný).

Dnes má EP daleko větší možnosti v rámci unijního fungování. V rámci politických procesů uvnitř Unie získal podíl na ustavování Komise, a to formou přímého schvalování, přičemž kontrolní pravomoc i možnost odvolání Komise jako celku mu samozřejmě zůstaly. Parlament se stal reprezentantem lidu, neboť od zavedení přímých voleb již byli poslanci přímo vybíráni občany. Nárůst kompetencí byl patrný i v rozpočtové oblasti. EP má dnes možnost zasahovat do nepřímých výdajů rozpočtu a v konečném důsledku může celý rozpočet i odmítnout (což se nejednou stalo). Pokud se podíváme na legislativní proces, i v něm EP významně posílil. Dnes se na schvalování legislativy podílí tzv. procedurou spolurozhodování (kodecize). To znamená, že je rovnocenným partnerem při schvalování legislativních návrhů s tím, že může celý návrh i zamítnout.

Evropský parlament a účast ve volbách

Pokud se podíváme na účast ve volbách, je neustále klesající. Od roku 1979 až po poslední volby v roce 2004 se každým rokem snižuje vůle občanů vyjádřit svůj názor při evropských volbách. Tento fakt je relativně paradoxní. Pokud každá revize primárního práva dávala EP širší pravomoc, tudíž i větší míru možnosti reprezentovat zájmy evropského lidu, pak by logicky zájem obyvatel o volby měl stoupat. Ovšem jak ukazuje historie, je tomu právě naopak. Jistě zde existuje množství důvodů a názorů, proč k tomuto jevu dochází. Autor se primárně bude věnovat dvěma z nich, a sice informovanosti obyvatel a tzv. teorii druhořadých voleb.

Pro občany jsou nejdůležitější volby do národního parlamentu a přisuzují jim největší váhu, protože předpokládají, že je nejvíce v „sázce“. Všechny ostatní (regionální, komunální či evropské) nejsou pro voliče až tak atraktivní – bývají považovány za druhořadé, a z toho vyplývá jejich nezájem a nižší volební účast.

Druhý problém, který jsem předestřel, je informovanost obyvatel/voličů. Struktury Evropské unie se každou další reformou stále více komplikují. Pro obyčejného občana jsou tak tyto procesy stále více a více vzdálené. A pokud volič nerozumí orgánu, do kterého by měl jít volit, proč by k volbám chodil.

Nezájem a neinformovanost (respektive nepochopení) jsou jistě důvody k neustále klesající účasti u voleb. Tento trend je ovšem z hlediska současného nastavení těžce zadržitelný, neboť nedochází k nápravě ani jednoho z těchto problémů.

Evropský parlament a demokratický deficit

V posledních letech se často v souvislosti s Evropskou unii, s Evropským parlamentem a v souvislosti s nízkou volební účastí u evropských voleb zavádí pojem demokratický deficit. Pojem v celku kontroverzní bez jasného vymezení.1 Ovšem existuje vůbec? Pokud se na EP podíváme skrze historický vývoj, zjistíme, že současný stav je nejdemokratičtější, jaký kdy v historii Unie byl. EP má největší pravomoci a zároveň je přímo volen občany členských států. Čili pokud má deficit dnes, co měl v letech minulých? „Demokratickou propast“? Na druhou stranu pokud se podíváme na Unii jako na mezinárodní organizaci, pak je svou demokratičností naprosto výjimečná. Která jiná organizace má orgán přímo volený obyvateli svých členským států? Žádná. Čili z hlediska mezinárodních organizací je také na špici zastoupení obyvatel na politickém směřování.

O demokratickém deficitu můžeme mluvit pouze v jediném případě, a to pokud začneme srovnávat Evropský parlament a národní parlamenty. V tomto případě by se reprezentace zájmu lidu na národní úrovni jevila jako výrazně lepší než na úrovni evropské. Ovšem toto srovnání je zcela mylné. Srovnávat instituci Evropské unie (která sama o sobě je mezinárodní organizací sui generis) a národní instituci, která prošla mnoholetým vývojem a jsou pro ni charakteristické jisté vlastnosti, je zcestné. Evropský parlament se výrazně liší od těch národních. Možná je chybou samo označení Evropský parlament, které právě automaticky svádí ke srovnáváním s národními parlamenty.

Typickými vlastnostmi národních parlamentů je možnost legislativní iniciativy, což je i základní předpoklad politické soutěže v národních státech. Strany vstupují do kampaně s tím, že budou prosazovat a budou vytvářet takovou legislativu, pro kterou ji občané zvolili. Za druhé parlament je jediný orgán zastupující legislativní moc, čili výsledná podoba právních aktů záleží jen a jen na něm.

Pokud se podíváme jen na tyto dvě základní vlastnosti, ani jednu z nich u EP nenajdeme. EP je jen jedním ze zástupců legislativní moci v Evropské unii. Podoba mnohých právních aktů se může značně lišit od názoru jaký zaujímá EP. Zároveň to ani není orgán, který by měl v rukou zákonodárnou iniciativu. Má pouze možnost pozměnit přicházející legislativní návrh. Je pravdou, že EP má možnost tzv. sekundární legislativní iniciativy, tedy dát jakýsi signál Komisi (tvůrci právních norem), co by si přál, aby se schvalovalo. Ovšem žádná povinnost vyslyšet tato přání zde není.

Evropský parlament a volby

S celou touto problematikou souvisejí i volby do EP. Volby jsou nejlepším nástrojem občanů, jak vyjádřit svoji vůli a politický názor. V národních volbách výsledek určí směřování státu na dalších několik let. Ovšem děje se to i v EP? Jen velmi málo. Jak vyplývá z analýz Simona Hixe, dvě nejsilnější frakce, PES (Strana evropských socialistů) a EPP-ED (Evropská strana lidová – Evropští demokraté), hlasují paradoxně velmi podobně. V národních státech svádí tradičně mezi sebou největší boj strany na pravolevé konfliktní linii. Ovšem jak ukazuje výše zmíněné šetření, jak největší levicová, tak největší pravicová frakce hlasují téměř obdobně u politického středu. V rámci politického střetu v EU se dá nalézt ještě jedna konfliktní osa, která na národní sféře není ovšem nikterak zásadní. A to je střet pro- a protiintegračních snah. Ovšem i zde PES i EPP-ED jsou na stejné prointegrační lodi. Zvláštní? Nebo snad skutečný projev demokratického deficitu?

Abychom se ještě vrátili zpět k volbám. Do eurovoleb za současného nastavení kandidují domácí subjekty. Tedy národní strany, které se po zvolení seskupí v EP do různých frakcí. Ovšem již zde vyvstává jistý problém. Frakce vznikají až jako výsledek voleb, protože k jejímu vzniku je potřebný určitý počet poslanců z daného počtu zemí. Problém nastane, když strany, jež proklamují založení nějaké nové frakce, nedosáhnou daných limitů. Pak se musí přiřadit již k tradičním. Volič tak je de facto „zrazen“.

Posledním, z mého pohledu nejvíce sporným faktem, je vedení kampaně. Respektive možnosti politiků představit své názory na evropskou politiku a prezentovat svůj postoj a své snahy v EP. Pokud si uvědomíme, že EP nemá dnes zákonodárnou legislativu, pak ani sami politici nemohou jít do kampaně s nějakými konkrétními tématy. Nemohou si dovolit říct, že budou například prosazovat jednotnou cenu internetového připojení, neboť neví, zda se tato problematika vůbec bude projednávat. Volič tak může volit pouze ideologii, a to ještě (jak bylo naznačeno výše) s nadějí, že bude uskutečněna (respektive, že jí bude dána možnost se uskutečnit). Proto jsou namísto evropských témat ústředním motivem předvolebních kampaní do EP národní témata.

Závěrem

Evropský parlament je jedinou institucí Evropské unie, která je přímo volená lidem členských zemí. Nárůst jejích pravomocí od dob vzniku byl značný. Ale i přesto dochází k jakémusi vyprázdnění. Vzhledem ke komplikovanosti procesů uvnitř Unie a k nestandardnímu nastavení tohoto orgánu (EP se výrazně liší od národních parlamentů, jak již bylo zmíněno) se mu od voličů nedostává takové pozornosti, jaká se očekává. Voličská poptávka po eurovolbách je tak díky těmto vlivům stále menší a menší. Tento problém bývá mnohdy spojován s fenoménem demokratického deficitu. Otázkou je spíše, jestli se nejedná o deficit informační než jakýkoli jiný. Zda problémem není vysvětlení občanům a potenciálním voličům, co jim parlament přináší, co pro ně může a nemůže udělat. V čem se liší od národních parlamentů, a v čem je naopak stejný. Východiskem by bylo dát lidem možnost pochopit problematiku Unie.

Pokud se zamyslíme nad zastupitelskou funkcí EP, musíme konstatovat, že je jistě dostatečná. EP je přece jen jediná instituce mezinárodní organizace, která je volena přímo, a již tento precedens je poměrně zásadní a zcela jistě zásadně ovlivňuje procesy uvnitř Unie. Je potřeba si uvědomit, že projekt Evropské unie je a vždy bude projektem politických elit. A již prolomení tohoto faktu umožněním přímých voleb do EP je poměrně významné.

Druhou otázkou je, nakolik EP reprezentuje zájmy lidu. Jeho nastavení tak, jak jsem ho popsal, dle mého názoru, moc reprezentaci nedovoluje. Problematické je nastavení voleb, logika sestavování frakcí, i samotné pravomoci EP. Je důležité položit si otázku, zda by vůbec mělo dojít k odstranění těchto nedostatků, a tím k přiblížení Evropského parlamentu národním parlamentům. Má odpověď zní ne. Jak jsem již v této kapitole zmínil, Unie je projekt evropských politických elit a pokud bychom chtěli EP přiblížit národním parlamentům, museli bychom nejprve celý tento koncept úplně změnit. Ovšem toto zjištění není vůbec negativní. EP nikdy neměl primární úkol reprezentovat zájmy lidu, který ho volí, ale měl být institucionální pojistkou proti samovůli Komise a Rady EU, což splňuje.

Zdroje:

  • Dočkal V., Kaniok P., Závěšický J.: Evropský parlament, IIPS, Brno 2007
  • Follesdal A., Hix S.: Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik (2006), on-line text.
  • Hix S., Noury A.: After Enlargement: Voting Patterns in the Sixth European Parliament, 2008, on-line text.
  • Moravcsik A.: In Defence of the Democratic Deficit: Reassessing Legitimacy in the European Union, 2002, on-line text.
  • Vývoj volební účasti ve volbách do Evropského parlamentu, on-line text. **

Autor je členem Studentské sekce IIPS.

Poznámky pod čarou

  1. Např. Andrew Moravcsik ve svém textu „In Defence of the Democratic Deficit: Reassessing Legitimacy in the European Union,“ (2002) odmítá uznat existenci tohoto demokratického deficitu. Naopak Simon Hix ve své práci s Andreasem Follesdalem „Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik“ (2006) tento pojem obhajují.
blog comments powered by Disqus
Autor
Ondřej Mocek
Rubrika
Zaměřeno na EU
Témata
,
Publikováno
25. 5. 2009