Existuje v EÚ demokratický deficit? Prevádza EÚ kríza legitimity?

Slavomíra Urbanová - 21. Duben 2010, rubrika Zaměřeno na EU

Témata: demokracie, Evropská komise, legitimita

Európsky integračný projekt je už od konca osemdesiatych rokov minulého storočia, kedy došlo k výraznému kvalitatívnemu posunu jeho podoby, nútený vysporiadať sa s kritikou adresovanou k jeho formám vládnutia, ktoré sú často označované za nedemokratické a nelegitímne. V odbornej literatúre, ale i v rámci verejnej debaty sú otázky „demokratického deficitu“ a krízy legitimity Únie skloňované snáď vo všetkých pádoch. Z akých predpokladov ale dané úvahy vychádzajú? Je možné túto kritiku európskeho vládnutia považovať za oprávnenú? Cieľom tohto príspevku je pokúsiť sa nájsť odpovede na tieto základné otázky.

ÚVOD

Úvodná časť tohto príspevku sa venuje vymedzeniu samotného pojmu „demokracia“, pričom autorka poukazuje na pluralitu vnímania daného konceptu a na pestrosť kritérií, ktorými môžeme demokratičnosť vládnutia na európskej úrovni hodnotiť. Následná časť je venovaná bližšej analýze dvoch oblastí, ktoré sú považované za alfu a omegu každého demokratického politického systému, a tými sú: demokratická vláda (resp. vládnutie) a demokratická spoločnosť. Úroveň demokracie v EÚ tak na základe tohto vymedzenia môžeme hodnotiť v rámci dvoch sfér, a to sféry formálnej, predstavujúcej základ tzv. „output” demokracie, a sféry sociálnej, stelesňujúcej „input” demokraciu politických systémov (Schmidt 2006: 21, porovnaj s Føllesdal 2006: 154–160). Na záver sú jednotlivé poznatky zosumarizované a vyhodnotené.

VYMEDZENIE DEMOKRACIE A DEMOKRATICKÉHO DEFICITU

Základným problémom, s ktorým sa pri hodnotení demokratičnosti Únie musíme vysporiadať, je samotné chápanie demokracie. Hoci jedno zo základných ponímaní demokracie predstavuje jej chápanie vo význame „vlády ľudu alebo ním volených reprezentantov“, je otázka terminologického vymedzenia daného fenoménu komplexnejšia.

Lijphart vo svojich úvahách presadzuje tzv. väčšinový model demokracie, na základe ktorého by mali byť kľúčové vládne a legislatívne posty v rámci systému volené (priamo alebo nepriamo) pokiaľ možno všetkými dospelými občanmi vystupujúcimi v pozícii jednotného elektorátu. Demokracia by tak mala vo svojich výstupoch reflektovať záujmy čo najširšej skupiny obyvateľstva. Naopak Robert Dahl považuje za demokratický systém zriadenie, ktoré sa vyznačuje konaním slobodných volieb, existenciou všeobecného hlasovacieho práva, voľbou kľúčových štátnych úradníkov, prístupom k informáciám a v neposlednom rade i slobodou prejavu a združovania sa (Lord 2001: 645–646).

Na demokratickú legitimitu národných politických systémov je tradične nazerané z pohľadu konceptu vytvoreného Abrahamom Lincolnom o „vláde ľudu, ľudom a pre ľud “ (government by the people, of the people, and for the people). Z daného vyplýva, že občania majú mať v rámci demokratických politických systémov garantované právo politickej participácie, občianskej reprezentácie a efektívnej vlády. Z uvedeného vymedzenia demokracie viacerí autori vyvodzujú rozlíšenie tzv. input demokracie, ktorá pozostáva z vlády ľudu (by the people), týkajúcej sa politickej participácie, a output demokracie, pozostávajúcej z vlády pre ľud (for the people), ktorá sa sústreďuje na efektivitu vládnutia (Schmidt 2006: 21–22; Warleigh 2003: 5). V ponímaní demokracie v rámci jej output zložky je demokratické vládnutie najlepšie ospravedlnené ako „udržitelný mechanismus k řešení složitých otázek souvisejících s rozdělováním hodnot- kdo by měl dostat zisk, jak by měly být zisky a náklady rozděleny“ (Føllesdal 2008: 44).

Pri úvahách o miere a kvalite demokracie vládnutia na úrovni Európskej únie je potrebné mať na pamäti predovšetkým tú skutočnosť, že všetky teoretické koncepty demokracie sa viažu na parametre národných štátov, ktoré sa vyznačujú relatívne vysokou mierou vnútornej homogenity, vytváranej prostredníctvom väzieb kolektívnej identity, zdieľanej kultúry a hodnôt, spoločným jazykom, históriou či mýtmi. Európska únia takouto mierou vnútornej koherencie bez pochýb nedisponuje a i z hľadiska svojej formálnej a funkčnej štruktúry nevykazuje znaky štátu (či už unitárneho alebo federálneho). Tým pádom predstavuje EÚ úplne inú entitu, než na akú sa viažu premisy klasických teórií demokracie. Hoci sa pri poukazovaní na EÚ ako na systém „sui generis“ často pousmejeme nad vágnosťou daného označenia, je, či chceme alebo nie, skutočne vyjadrením jedinečnosti štruktúry, ktorú členské štáty EÚ v priebehu budovania spoločného integračného projektu vytvorili, pričom tento proces neustále prebieha. V dôsledku tejto skutočnosti nie sme oprávnení na európsku úroveň aplikovať klasický model väčšinovej demokracie.¹

V rámci Únie je preto vhodnejšie hovoriť o fragmentovanej demokracii, ktorej legitimita závisí tak na európskej ako i národnej úrovni. Zástancovia medzivládnej teórie európskej integrácie by mohli namietať, že na úrovni EÚ žiadny deficit demokracie neexistuje, nakoľko sa jedná o útvar, ktorý vytvorili štáty, a ktorý sa riadi princípmi fungovania, ktoré tieto demokratické štáty ustanovili (Føllesdal 2006: 154–155). Podľa viacerých autorov ale vplyvom transferu kompetencií a presunu časti suverenity z národných štátov na nadnárodné štruktúry, dochádza k vyprázdňovaniu národných parlamentov a k depolitizácii národných politických systémov. Daná skutočnosť súvisí s tým, že viaceré politické oblasti sa už na úrovni národných štátov neriešia, a tým pádom národné parlamenty už legislatívu v týchto sférach nevytvárajú. Na druhej strane, európska úroveň predstavuje arénu, kde sa v daných politikách takpovediac „láme chlieb“, ale ktorá trpí absenciou politickej súťaže a nedostatočnou reprezentáciou občanov Únie. V rámci EÚ tým pádom vytvárame policy bez politics, zatiaľ čo na úrovni členských štátov disponujeme politics bez policy (Mair 2006: 9–11; Schmidt 2006: 5). V tejto súvislosti dochádza k postupnej premene fungovania národnej demokracie, a preto sa nám demokratický deficit na supranacionálnej úrovni EÚ nemusí zdať až taký fatálny, ako býva mnohokrát vykresľovaný.

ANALÝZA DEMOKRATICKÉHO DEFICITU EÚ

V nasledujúcich častiach príspevku som sa rozhodla zúžiť svoj záber a budem uplatňovať Lincolnov koncept demokracie, na základe ktorého rozlišujem a bližšie skúmam formálnu (inštitucionálnu) a sociálnu dimenziu demokracie EÚ, pričom sa pokúsim zodpovedať otázku, či v daných oblastiach trpí EÚ určitými deficitmi. Formálna zložka demokracie sa zameriava na vytvorenie legitímneho a spravodlivého súboru pravidiel, procedúr a inštitúcií, ako je napr. zabezpečenie vlády práva. Sociálna demokracia sa sústreďuje na vytvorenie aktívnej občianskej spoločnosti a širokej verejnej participácie na politickom živote (Kaldor a Vejvoda 2002: 3; Warleigh 2003: 4).

Formálny deficit

Formálna zložka demokracie súvisí s vládou pre ľud, t.j. s parametrami efektívnej vlády, ktorá svoju moc uplatňuje zákonnými spôsobmi, v súlade so súborom vytvorených pravidiel, a ktorej výstupy zabezpečujú ochranu práv menšiny za súčasného odzrkadľovania väčšinovej vôle.

V danej oblasti ochrany práv proti ich zneužitiu vykazuje EÚ vyššiu mieru obrany než väčšina demokratických národných štátov. Akékoľvek rozhodnutie spadajúce pod režim jednomyseľného hlasovania môže totiž národná vláda zablokovať. Hoci sa v súčasnosti väčšina položiek unijných politík presúva pod režim hlasovania kvalifikovanou väčšinou v Rade, dochádza súbežne k posilňovaniu právomocí Európskeho parlamentu v rámci spolurozhodovacej procedúry a rovnako i k zapájaniu národných parlamentov.² Rovnako je namieste upozorniť na skutočnosť, že, hoci je na schvaľovanie väčšiny otázok unijnej agendy postačujúca kvalifikovaná väčšina v Rade, vyznačuje sa unijný systém vysokou mierou konsenzuálneho rozhodovania, t.j. Únia sa usiluje pri prejednávaní určitej problematiky o dosiahnutie čo najširšej zhody medzi členskými štátmi. V EÚ tým pádom existuje vysoko funkčný systém bŕzd a protiváh. Koniec koncov nadnárodné vládnutie EÚ je založené na fakte, že všetky integračné kroky vychádzajú z legitímneho rozhodnutia členských vlád v rámci jednaní o revízii zmlúv.

Hoci viacerí autori považujú daný systém vysoko nastavených kvór za prekážku efektívneho vládnutia EÚ, je dôležité si uvedomiť, že pojem efektivita by v kontexte EÚ nemal byť chápaný vo význame neustáleho integračného posunu. Otázne je i to, či by sa Únia mala zamerať na vytváranie výstupov, ktoré by súviseli i so sociálnymi požiadavkami občanov a ich welfare. Ak by sme totiž chceli na Úniu aplikovať klasický model liberálnej demokracie, tento posun by nebol možný a EÚ tým pádom nie je schopná presadzovať hlbšie sociálne reformy. V rámci liberálnej demokracie totiž prevláda jej liberálna zložka nad zložkou demokratickou a jej cieľom je zabezpečiť predovšetkým podmienky fungujúcej a úspešnej kapitalistickej ekonomiky než sociálnu spravodlivosť a vládnutie za účasti všetkých (Warleigh 2003: 44–45).

Čo sa týka inštitucionálnej štruktúry EÚ výraznejšie nedostatky nepozorujem. Legitimita personálneho obsadenia jednotlivých orgánov základného unijného trojuholníka –EP, Rada EÚ, EK- je totiž zaručená prostredníctvom buď priamej voľby (EP), alebo delegácie ministrov z národných vlád (Rada), ktoré boli do svojich úradov zvolené občanmi. Členovia Komisie sú síce vyberaní členskými štátmi, tento výber však podlieha schváleniu Európskeho parlamentu, ako jediného priameho zástupcu občanov Únie.³

Sociálny deficit

Sociálna zložka demokracie EÚ, t.j. vláda ľudu a ľudom (doplnená V. A. Schmidtom o koncept vlády s ľudom, týkajúcej sa reprezentácie záujmov verejnosti skrze záujmové skupiny a rôzne vládne a nevládne organizácie) je, a i v minulosti bola, viditeľnejšie slabšou zložkou demokracie Únie. Politický systém EÚ síce nominálne umožňuje politickú participáciu a zabezpečuje reprezentáciu občanov, v skutočnosti je ale ich realizácia limitovaná viacerými faktormi.

Európski občania sú reprezentovaní v rámci Rady EÚ, jedná sa ale o reprezentáciu nepriamu, skrze národne zvolené vlády. Na druhej strane, sú občania Únie v rámci politického systému EÚ reprezentovaní i priamo, a to v EP, ale táto reprezentácia je v porovnaní s Radou ešte slabšia, nakoľko je sporné, či je možné výsledky volieb do EP pri neustále klesajúcej volebnej účasti považovať za dostatočne reprezentatívne. Okrem toho dané voľby sa vyznačujú, nám už dobre známym, druhoradým charakterom, nakoľko sú v nich akcentované zväčša národné otázky.

Nezáujem voličov o účasť na voľbách do EP je mnohými autormi vysvetľovaná rôzne. Moravcsik napr. tvrdí, že otázky spravované Európskou úniou nie sú pre európskych voličov dostatočne zásadné, aby sa o konflikty s nimi spojené zaujímali. Voličmi sú, podľa neho, najviac akcentované oblasti zdravotnej starostlivosti, vzdelávania, práva a poriadku, dôchodkovej, sociálnej a daňovej politiky, pričom EÚ nemá v týchto policies výlučné a v mnohých prípadoch dokonca ani zdieľané právomoci, a navyše Únii chýbajú finančné prostriedky, ktoré by jej umožnili presunúť svoje pole pôsobnosti i do týchto oblastí. (Moravcsik 2002: 615–617). Naopak, David Ward zastáva názor, že hlavnou príčinou občianskeho nezáujmu o európsku problematiku je nedostatočná komunikácia medzi systémom a jeho členmi skrze masmédiá, a tým pádom nedostatočná informovanosť voličov o otázkach štruktúry, fungovania EÚ a jej aktivitách (Ward 2004).

Osobne sa viac prikláňam k úvahám D. Warda a myslím si, že médiá plnia v rámci akéhokoľvek politického systému nezastupiteľnú úlohu sprostredkovateľa informácií o spôsoboch výkonu vlády politickými aktérmi, ktorým občania zverili svoju moc. Mediálna pozornosť je z tohto hľadiska dôležitým prvkom kontroly systému. Európska únia síce v tomto duchu započala internetové vysielanie televízneho kanálu Európskeho parlamentu- EuroparlTv, vysielanie rokovaní Rady naživo a zo záznamu, internetové vysielanie konferencií organizovaných Komisiou, internetové vysielanie Európskej centrálnej banky, dokonca v rámci obľúbeného portálu YouTube vytvorila vlastný video kanál- EU YouTube, kde sú publikované videá majúce nejaký súvis s problematikou EÚ (Komunikácia a médiá: Videá a fotografie EÚ), je sledovanosť týchto vysielaní a videí veľmi nízka. Preto si myslím, že výraznejšiu úlohu by mali pri informovanosti verejnosti zohrať národné médiá, ktoré majú väčší potenciál osloviť verejnosť jednotlivých členských štátov. Myslím si, že rozsiahlejšia európska informačná kampaň by mala predchádzať nie len voľbám do EP, ale i do národných parlamentov, nakoľko by sa tým posilnila reprezentácia občanov ich vládami v rámci Rady.

Ďalšou významnou oblasťou sociálnej demokracie je participácia občanov na tvorbe politických rozhodnutí. Významná je v tomto smere nová úprava primárneho práva zakotvená v Lisabonskej zmluve, ktorá v rámci riadneho postupu zmien zakladajúcich zmlúv počíta so zvolaním konventu (ak sa EP nerozhodne, že konvent je nepotrebný- čo je málo pravdepodobné), ktorý sa vyznačuje zahrnutím širšieho spektra aktérov, vrátane občianskej spoločnosti (čl. 48, odst. 1–5 ZEÚ revidovanej Lisabonskou zmluvou). Okrem toho, Únia v súlade s Bielou knihou o európskom vládnutí z roku 2001 pristúpila k úprave svojej internetovej stránky europa.eu, v rámci ktorej zriadila rozličné diskusné fóra a blogy, skrze ktoré môžu občania vyjadrovať svoje názory, klásť na Úniu svoje požiadavky a diskutovať o aktuálnych témach, s ktorými sa Únia potýka (Biela kniha o európskom vládnutí: 11; Zapojte sa!). Hodnotiť význam týchto novovytvorených nástrojov komunikácie Únie s verejnosťou je ale veľmi obtiažne, nakoľko nemáme informácie o tom, či je verejnosť s existenciou daných kanálov oboznámená, a do akej miery sú jednotlivé názory a návrhy verejnosti brané v potaz. Osobne si ale myslím, že sa skôr jedná o nástroje symbolického významu, ktoré majú deklarovať otvorenosť európskeho systému.

V kontexte sociálnej zložky demokracie je Únia často považovaná za nelegitímnu v súvislosti s jej neschopnosťou vytvoriť jednotný európsky národ, tzv. „démos“, zdieľajúci jednotnú európsku identitu. V tejto súvislosti je ale potrebné si uvedomiť, že EÚ sa vyznačuje vysokou mierou diverzity, ktorú nie je možné nenásilnými metódami vládnutia odstrániť, a preto je v kontexte EÚ vhodnejšie zmieriť sa so skutočnosťou, že tzv. európsky ľud predstavuje radšej súhrn obyvateľov jednotlivých členských štátov. Myslím si, že EÚ nemá potenciál k tomu, aby zjednotila kultúrne, jazykové a historické rozdiely medzi európskymi národmi, a mala by sa preto viac sústrediť sa manažovanie týchto odlišností prostredníctvom deliberácie, než na ich unifikáciu skrze federalizáciu.

ZÁVER

Cieľom tohto príspevku bolo pokúsiť sa nájsť odpoveď na otázku, či EÚ trpí demokratickým deficitom a či ju prevádza kríza legitimity. Daný článok pritom vychádzal z teoretického konceptu deliaceho demokraciu na formálnu a sociálnu dimenziu.

V oblasti formálnej zložky demokracie je efektivita vládnutia EÚ, podľa mňa, dostatočne zaistená. Unijný systém sa vyznačuje vysokou mierou reflexie väčšinových záujmov za súčasného garantovania práv menšiny. Tento systém bŕzd a protiváh je zabezpečený najmä vysoko nastavenými kvórami v rámci rozhodovacieho procesu i jeho celkovou štrukturálnou charakteristikou. Okrem toho, za nelegitímny nepovažujem ani spôsob personálneho obsadzovania jednotlivých unijných inštitúcií, ktoré sa, podľa mňa, výraznejšie nevymyká štandardom používaným v rámci demokratických národných štátov.

V oblasti reprezentácie záujmov voličov a ich participácie na európskom vládnutí sa ale EÚ potýka s viacerými nedostatkami a deficitmi. Hoci Únia reflektuje kritiku adresovanú k jej nedostatočnej väzbe na občanov a v tomto smere uskutočňuje viaceré reformy, je sporné, či má EÚ potenciál, aby dané neduhy systému úplne odstránila. V tejto súvislosti si je ale potrebné uvedomiť, že ani národné politické systémy nenapĺňajú kritériá tejto dimenzie demokracie v stopercentnej miere.⁴

ZOZNAM POUŽITEJ LITERATÚRY A INTERNETOVÝCH ZDROJOV

Primárne zdroje

Biela kniha o európskom vládnutí, Brusel, 25.7.2001, COM(2001) 428 final (http://eur-lex.europa.eu/…0428en01.pdf).
Konsolidované znenie Zmluvy o EÚ v znení Lisabonskej zmluvy.

Sekundárne zdroje

Føllesdal, Andreas. 2006. „EU Legitimacy and Normative Political Theory“. In: Palgrave Advances in European Union Studies. Ed. Cini, Michelle; Bourne, K. Angela. New York: Palgrave Macmillan, 151–173.
Føllesdal, Andreas. 2008. „Diskuse: Nedostatek demokracie v EU? A co s tím?“ In: Volby do Evropského parlamentu: Co mohou změnit? Ed. Hokovský, Radko. Praha: Evropské hodnoty, 39–51.
Chomsky, Noam. 2002. Media Control: The Spectacular Achievements of Propaganda. New York: Seven Stories Press.
Kaldor, Mary a Vejvoda, Ivan. 2002. “Democratization in Central and East European countries: An Overview”. In: Democratization in Central and Eastern Europe. Ed. Kaldor, Mary a Vejvoda, Ivan. London: Continuum, 1–24.
Komunikácia a médiá: Videá a fotografie EÚ (http://europa.eu/…index_sk.htm)
Lord, Christopher. “Assessing Democracy in a Contested Polity”. Journal of Common Market Studies, November 2001, Vol. 39, No. 4, pp. 641–661.
Majone, Giandomenico. 1998. „Europe´s ‚Democratic Deficit‘: The Question of Standards“. European Law Journal, Vol. 4, No. 1, pp. 5–28.
Mair, Peter. 2006. „Political Parties and Party Systems“. In Europeanization: New Research Agendas. Ed. Graziano, Paolo a Vink, Maarten. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 154–166. (dostupné na http://ceses.cuni.cz/…n1-6_1_2.pdf)
Moravcsik, Andrew. 2002. “In Defence of the “Democratic Deficit”: Reassessing Legitimacy in the European Union”. JCMS, Volume 40, Number 4, pp. 603–24.
Schmidt, A. Vivien. 2006. Democracy in Europe: The EU and National Polities. New York: Oxford University Press.
Ward, David. 2004. The European Union Democratic Deficit and the Public Sphere: An Evaluation of EU Media Policy. Amsterdam: IOS Press.
Warleigh, Alex. 2003. Democracy and the European Union. London: SAGE Publications.
Zapojte sa! (http://europa.eu/…index_sk.htm).

Autorka je členkou študentskej sekcie IIPS.

Poznámky pod čarou

EÚ totiž disponuje fluidným teritoriálnym vymedzením, jej koncept a funkcie sa neustále menia, jej populácia je kultúrne heterogénna, chýba jej koncept spoločnej identity a komunity. Tým pádom nie sme schopní zabezpečiť to, aby boli výstupy európskeho politického systému považované za legitímne všetkými jeho členmi. Neustále by dochádzalo k spochybňovaniu legitimity systému zo strany „looserov“ integrácie. „Väčšinové prístupy k demokracii EÚ [rovnako] ignorujú, že sa jedná o systém charakterizovaný vzrastajúcimi opt-outmi a rozdielnymi rýchlosťami, znamenajúcimi, že konštitúcia a členstvo „európskej verejnosti“ sa mení v závislosti na politickej oblasti“ (Warleigh 2003: 48–49).
Zapájané sú najmä prostredníctvom ustanovení novoprijatej Lisabonskej zmluvy, ošetrujúcich právo vnútroštátnych parlamentov kontrolovať dodržiavanie princípu subsidiarity v rámci navrhovanej legislatívy (Protokol o používaní zásad subsidiarity a proporcionality, čl. 1–9).
Európsky parlament schvaľuje Komisiu ako celok. Ak by nesúhlasil s personálnym obsadením určitého portfólia, teoreticky je jeho jedinou možnosťou odmietnuť danej Komisii vysloviť dôveru. Fakticky ale môže svojim negatívnom stanoviskom vyvíjať na Komisiu, resp. jej predsedu, tlak, aby navrhovaného komisára/komisárku stiahol. Európskemu parlamentu sa takto v roku 2004 podarilo dosiahnuť stiahnutie kontroverzného talianskeho politika Rocca Buttiglioneho.
Walter Lippmann vo svojej práci “Progressive Theory of Liberal Democratic Thought” upozorňuje na fakt, že liberálne demokracie sa v čoraz väčšej miere vyznačujú prvkami tzv. diváckej demokracie, v rámci ktorej je riadenie politického života ponechané v rukách „špecializovanej triedy zodpovedných ľudí, ktorí sú dostatočne bystrí na to, aby riešili viaceré problémy“, za súčasného vynechania verejnej mienky z určovania toho, čo predstavuje verejný záujem. Spoločnosť tak delí na dve skupiny, a to: špecializovanú skupinu a tzv. splašené stádo, ktoré má byť predchádzajúcou skupinou odborníkov pri spravovaní vecí verejných usmerňované (Chomsky 2002: 14).

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně