Přibližně od přelomu 80. a 90. let jsme svědky rychlého nárůstu regionálních integračních aktivit po celém světě, označovaných jako nový regionalismus. Spolu s ním ruku v ruce kráčí i intenzifikace vztahů mezi těmito regionálními uskupeními, v rámci nichž jednoznačně se svou sítí interregionálních partnerství dominuje Evropská unie (EU). Tento přehledový článek má za cíl zařadit interregionalismus do širšího kontextu vnějších vztahů EU a mezinárodních vztahů obecně a pokusit se odpovědět na otázku, jaké nové příležitosti tato dimenze vnějších vztahů Unii přináší a čím pro ni může být zajímavá.

 

Základní zařazení interregionálních vztahů

Evropská unie je z kvantitativního hlediska jednoznačně nejaktivnějším aktérem při vytváření interregionálních partnerství. Vezmeme-li v potaz pouze vztahy k jiným organizacím či skupinám států, tedy interregionalismus v užším slova smyslu dle typologie H. Hänggiho (2006: 40–42), EU se účastní přibližně dvou desítek dialogů.

V Asii dlouhodobě úzce spolupracuje s regionálními organizacemi ASEAN a SAARC (viz níže Seznam zkratek) a zároveň se účastní bezpečnostního fóra ARF, stejně jako aktivně participuje v transregionálním dialogu ASEM (blíže viz Gilson 2002, Robles 2004). Spolupráci se subsaharskou Afrikou, karibskou a pacifickou oblastí zastřešuje nejstarší interregionální partnerství – se skupinou ACP (blíže např. Farrell 2005b). V rámci tohoto partnerství dále můžeme identifikovat specifické subregionální strategie vůči střední (CEMAC, CEEAC), východní (COMESA, IGAD, IOC, EAC), západní (ECOWAS, UEMOA) a jižní Africe (SADC), vůči karibské oblasti, reprezentované uskupením CARIFORUM, a vůči pacifické oblasti, reprezentované PIF/PIFS (European Commission – External Relations 2010). Pro úplnost dodejme, že ve vztazích s Afrikou po roce 2002 postupně na důležitosti nabývá i spolupráce s Africkou unií. Přejdeme-li k Latinské Americe, zde podobně jako v Africe funguje setkávání na nejvyšší úrovni v rámci strategického partnerství EU – LAC. Funkčněji zaměřená spolupráce je pak realizována s organizacemi MERCOSUR, CAN a skupinou zemí střední Ameriky na bázi Dialogu ze San José. Kromě novějšího fóra EU – LAC zde navíc již od 80. let působí další zastřešující struktura, Skupina z Ria (blíže např. Faust 2006; Vasconcelos 2007). Posledním regionem, se kterým EU rozvíjí interregionální partnerství, je oblast Zálivu, resp. tamní Rada pro spolupráci, GCC (blíže viz European Commission – External Relations 2010).

Pokusíme-li se tuto pestrou škálu vztahů zařadit do širšího kontextu vnějších vztahů EU a potažmo i mezinárodních vztahů obecně, v literatuře se profiluje řada různých pohledů. Zde zmíníme tři nejčastěji používané. Nejobecnější přístup na interregionalismus nahlíží zvnějšku, spíše očima disciplíny mezinárodních vztahů, a úzce jej spojuje s globalizací, regionalizací a novým regionalismem. V tomto smyslu bývají interregionální vztahy chápány jako jedna z úrovní vertikálně diferencovaného víceúrovňového systému globálního vládnutí, s bilaterálními vztahy mezi národními státy na nejnižší a globálními multilaterálními fóry na nejvyšší úrovni (Hänggi et al. 2006: 12). Podobně interregionalismus charakterizuje i jedna z prvních autorek píšících o novém regionalismu a interregionalismu 90. let, E. Regelsberger, která jej staví mezi bilateralismus a universalismus (Regelsberger 1990: 8 – 9). Interregionalismus tak přináší do systému mezinárodních vztahů novou dimenzi, nicméně podle všeho nemá potenciál zpochybnit národní státy jako dominantní či relativně nejvýznamnější aktéry mezinárodních vztahů, ale spíše „pomáhá starému systému národních států přizpůsobit se novému kontextu globálních výzev“ (Regelsberger 1990: 17).

Pokud sestoupíme v úrovni obecnosti o krok níže, můžeme interregionalismus zařadit do širšího celku vnějších vztahů EU. Zde lze identifikovat pět komplexních kategorií členěných zčásti dle geografických měřítek (dle Hettne – Söderbaum 2005: 540 – 548). První z nich je kategorie rozšiřování pojímající nejbližší země Unie, řadící se mezi přistupující, kandidátské či potenciálně kandidátské. Další je pak kategorie stabilizační politiky pojímající blízké okolí EU v rámci Evropské politiky sousedství (ENP). Do třetí kategorie spadá bilateralismus, tedy vztahy k jiným státním aktérům, zejména strategickým partnerům typu USA, Čína či Rusko. Čtvrtá kategorie zahrnuje námi studovaný interregionalismus, realizovaný se vzdálenějšími partnery zejména v Asii, Africe a Latinské Americe. Aby byl obrázek kompletní, zbývá ke třídění Hettneho a Söderbauma přidat poslední kategorii procházející napříč předchozími, totiž aktivity EU na multilaterálních fórech typu OSN či WTO.

Třetí a nejkonkrétnější pohled na charakteristiku interregionálních vztahů EU vychází spíše zevnitř a zaměřuje se na obsah konkrétních vztahů. Z této perspektivy se interregionální partnerství jeví poměrně komplexně, neboť zpravidla prochází napříč řadou politik. V první řadě se jedná o společnou obchodní politiku a rozvojovou politiku, včetně problematiky podpory lidských práv, demokracie, právního státu a dobrého vládnutí (good governance), někdy charakterizované jako export evropských hodnot. Dále ve výčtu politik nesmí chybět ani SZBP včetně bezpečnostní problematiky či vnější aspekty politiky spravedlnosti a spolupráce ve věcech vnitřních jako např. boj proti organizovanému zločinu. Kooperace také v menší míře sahá do oblasti ochrany životního prostředí, vědy a výzkumu, kultury a vzdělávání a dalších.

Jaké příležitosti interregionalismus Evropské unii nabízí?

V předcházející části jsme zmínili kvantitativní rozsah a geografický záběr interregionálních vztahů a dále jsme se je pokusili zařadit do širšího kontextu, jak z pohledu vnitřního, tak vnějšího. V následujícím textu nastíníme několik tezí, odpovídajících na otázku, proč jsou interregionální vztahy pro EU důležité a co jí mohou nabídnout. Jelikož odpovědí existuje samozřejmě vícero, v souvislosti s tím, jaký přístup zvolíme, zaměříme se zde pouze na tři z nich, vycházející ze tří širokých tradic mezinárodních vztahů – liberalistické, sociálně-konstruktivistické a realistické.

První teze vychází z liberalistického paradigmatu, zejména pak neoliberálního institucionalismu a liberálního intervencionismu. Tato teze říká, že intenzifikace interregionálních vztahů je odrazem měnícího se mezinárodního kontextu po konci studené války. Spolu s rozpadem východního bloku a rozvolněním toho západního totiž vzniklo určité mocenské vakuum, jež dalo prostor úvahám o jiném a potenciálně lepším světovém uspořádání na bázi multilateralismu. EU je zřejmě nejhlasitějším zastáncem multilaterálního řádu ve světě, jehož podpora je i jedním z hlavních cílů jejích vnějších akcí (SEU ve znění Lisabonské smlouvy: čl. 21(2)h). A právě síť otevřených interregionálních vztahů, chápaných jako předstupeň spíše než překážka multilaterálního uspořádání, by mohla přispět k vytvoření takového systému fungujícího podle evropských představ a na základě evropských hodnot. Jinými slovy, institucionali­zovaná síť partnerství EU de facto s celým světem by mohla pomoci ke snížení nepředvídatelnosti mezinárodního prostředí a k lepšímu managementu tlaků vycházejících z globalizace a rostoucí globální interdependence. Slovy J. Solany: „inter-regionální dialogy budou postupně přetvářet povahu mezinárodní politiky a prosazovat nové mechanismy, jak zvládat globální interdependenci a řešit přeshraniční problémy“ (Solana 2005 in Farrell 2007: 299).

Zároveň by takové prostředí velmi odpovídalo i cílům vnějšího působení EU směrem k „míru, bezpečnosti a udržitelnému rozvoji této planety, k solidaritě a vzájemné úctě mezi národy“ (SEU ve znění Lisabonské smlouvy: čl. 3(5)). Jelikož EU samu sebe vnímá jako model pro zbytek světa (EC 2004: 3), právě podpora regionální integrace jinde ve světě a interregionální vztahy obecně ji nabízí příležitost, jak přinést do mezinárodních vztahů více normativních aspektů charakteristických pro ni samotnou. Nehledě na to, zda jde o neoliberální obchodní doktrínu nebo respekt k lidským právům po vzoru evropských standardů.

S tímto liberálním pojetím úzce souvisí i druhá teze, opírající se o socializující přístupy. Interregionální vztahy EU jsou touto optikou viděny jako jistá sebeprojekce EU navenek s cílem potvrzovat svoji vlastní identitu a legitimitu jako mezinárodního aktéra. Zmíněnou sebeprojekci lze spatřovat především v tom, že EU se prostřednictví interregionálních vztahů snaží přenést svůj vlastní úspěch a zkušenost s regionální integrací na mezinárodní úroveň (blíže Hennis 2001 in Farrell 2005a: 145). Činí tak přitom podobnými prostředky, jaké slavily úspěch při samotné evropské integraci, tedy zejména cestou hospodářské spolupráce a integrace. M. Farrell v tomto smyslu dokonce konstatuje, že v interregionálních vztazích je inherentně přímo přítomen v principu stejný politický projekt, jako v evropské integraci samotné – tedy vytvořit politické společenství ekonomickými prostředky (Farrell 2005a: 145).

Tato taktika tak nejenže pomáhá šířit evropské chápání světa, ale i utvrzuje a legitimizuje samotný evropský projekt integrace. Specificky vztahy s podobnými hráči jako je sama EU potvrzují její identitu jako aktéra mezinárodních vztahů v plném slova smyslu. Navíc, jak zdůrazňují F. Söderbaum a L. van Langenhove, „tato strategie také podporuje legitimitu a statut ostatních regionů. To zase podněcuje další regionalismus a interregionalismus procházející napříč celým světem“ (Söderbaum – van Langenhove 2005: 251). Je tedy zcela v zájmu EU snažit se legitimizovat své vlastní postavení a samotný integrační proces touto cestou, neboť v mezinárodním systému vestfálského typu, ať už více či méně oslabeném, se státy jako jedinými nebo dominantními aktéry bude vždy spíše zvláštním a do jisté míry izolovaným hráčem. Na druhou stranu v systému, kde regiony a regionální aktéři budou mít svoji pevnou mezinárodně-politickou pozici a kde EU bude nejvyspělejším aktérem tohoto typu, bude její výchozí postavení značně výhodnější. „Interregionalismus tak vytváří a legitimizuje regionální aktéry včetně, a možná nevýrazněji, EU.“ (Söderbaum et al. 2005: 372 – 373).

Třetí teze se inspiruje realistickým paradigmatem mezinárodních vztahů a zabývá se propojením interregionalismu s mocenskou politikou. Přestože by mnohý zastánce realistického paradigmatu nesouhlasil s pojetím EU či jakéhokoliv jiného regionálního uskupení jako plnohodnotného aktéra mezinárodních vztahů, pokusíme se od tohoto problému abstrahovat a spíše se snažit realismus uplatnit při posuzování samotných interregionálních vztahů.

Jak vyplývá z výčtu interregionálních partnerství EU uvedeného výše, ve většině případů je protějškem Unie uskupení rozvojových zemí, které je charakterizováno jak menší hospodářskou vyspělostí, tak i relativně nižším stupněm integrace a institucionalizace. EU oproti nim disponuje lepšími mechanismy pro formulaci společného stanoviska, a to jak v rámci ekonomických vztahů, tak i v rámci SZBP. Kromě toho se díky atraktivitě svého vnitřního trhu a štědré nabídce rozvojové pomoci nachází v lepší vyjednávací pozici. Unie sice často deklaruje kultivovanost a ušlechtilé humanistické cíle své zahraniční politiky ve shodě s „image“ civilní mocnosti (blíže viz Telò 2006) či soft-power aktéra (dle Nye 2004), v konkrétních interregionálních vtazích však rozhodně neváhá své negociační převahy využít.
Nejmarkantněji je tato skutečnost viditelná u politicky a ekonomicky nejslabších partnerů, tedy skupiny ACP. Do tohoto regionu sice směřují největší objemy evropských prostředků, děje se tak ale za relativně rozsáhlých podmínek, tzv. kondicionality, soustředěných do oblasti politické i ekonomické (blíže např. Farrell 2005b: 271 – 279). Někteří pozorovatelé zde dokonce mluví až o soft imperialismu ze strany EU (Hettne – Söderbaum 2005: 550 – 551). Na druhé straně v případě ASEAN jsou nastavené podmínky spolupráce o dost mírnější – např. jinde silně prosazovaná agenda lidských práv je spíše potlačována ve prospěch ekonomických zájmů, přestože země v regionu mají k demokraciím západního typu v některých případech velmi daleko (blíže viz Robles 2004: 127 – 164). Znatelnější síla zemí ASEAN, které navíc nejsou recipientem podstatnějšího objemu evropské pomoci, činí totiž jejich uskupení mnohem méně zranitelným vůči evropským politickým a ekonomickým tlakům (Robles 2004: 138).

Novější fórum, ASEM, pokrývající větší část Asie, přináší odlišný případ mocenské politiky EU s pomocí interregionalismu. ASEM totiž Unie používá k prosazování jednak svých ekonomických zájmů a normativních hodnot, ale je chápán i jako průvodní jev tripolarizace globální ekonomiky (Gilson 2005: 313). EU se totiž jeho prostřednictvím snaží vybalancovat trojúhelník vztahů mezi Triádou – tedy jí samotnou, USA a východní Asií – zejména v reakci na založení APEC (Rüland 2006: 300).

Slabším partnerům tak EU podmínky vzájemných vztahů do značné míry diktuje (Söderbaum et al. 2005: 377), kdežto vůči srovnatelně silným uplatňuje klasickou strategii mocenského vyvažování. Navzdory rétorice plné rovnosti, solidarity a dalších normativních ideálů, tedy EU ve strukturování interregionálních vztahů jedná ve shodě s konkrétním rozložením sil podobně jako jakýkoliv jiný aktér hájící své egoistické zájmy. Shrňme, že EU může velice dobře využít své pozice silného hráče interregionálních vztahů pro prosazování svých zájmů vůči obecně slabším a méně koordinovaným protihráčům.

***

Abychom naše krátké představení jinak dosti komplexní problematiky interregionalismu shrnuli, řekněme, že tato progresivní dimenze vnějších vztahů přináší EU několik zajímavých příležitostí. V první řadě, interregionalismus se přímo nabízí jako vhodný nástroj pro podporu mezinárodního systému založeného na multilaterální spolupráci, mírových vztazích a vzájemné úctě mezi národy, tedy pro podporu hlavních cílů vnějších akcí EU. Unie má přitom příležitost tuto globální síť interregionálních vztahů značně uzpůsobit svým zájmům a představám. Dále jí interregionalismus nabízí prostor k další legitimizaci jejího vlastního integračního projektu a také identity jako aktéra mezinárodních vztahů. EU může v interregionálních vztazích navíc využít své dominantní pozice mezi ostatními regiony, dané řadou faktorů od ekonomické a politické váhy až po ve srovnání mnohem funkčnější mechanismy pro společný postup a negociace s partnery. Musíme však mít na paměti, že jde pouze o jeden z kanálů interakcí, který často spíše doplňuje bilaterální vztahy s jednotlivými státy. Nicméně co je zde nejdůležitější, interregionalismus výrazně zvětšuje prostor, v rámci něhož se EU při prosazování svých zájmů může efektivně pohybovat.

Seznam zkratek

ACP – Skupina států Afriky, Karibiku a Pacifiku (African, Caribbean and Pacific Group of States) APEC – Asijsko-pacifická hospodářská spolupráce (Asia – Pacific Economic Cooperation) ARF – Regionální fórum ASEAN (ASEAN Regional Forum) ASEAN – Sdružení národů jihovýchodní Asie (Association of Southeast Asian Nations) ASEM – Asijsko-evropské setkání (Asia – Europe Meeting) CAN – Andské společenství (Comunidad Andina) CARIFORUM – Karibské fórum (Caribbean Forum) CEEAC – Hospodářské společenství států střední Afriky (Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale) CEMAC – Středoafrické hospodářské a měnové společenství (Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale) COMESA – Společný trh pro východní a jižní Afriku (Common Market for Eastern and Southern Africa) EAC – Východoafrické společenství (East African Community) ECOWAS – Hospodářské společenství západoafrických států (Economic Community of West African States) ENP – Evropská politika sousedství (European Neighbourhood Policy) EU-LAC – Evropská unie a Latinská Amerika (European Union and Latin America) GCC – Rada spolupráce Zálivu (Gulf Cooperation Council) IGAD – Mezivládní úřad pro rozvoj (Intergovernmental Authority on Development) IOC – Komise Indického oceánu (Indian Ocean Commission) MERCOSUR – Společný trh Jihu (Mercado Común del Sur) PIF/PIFS – Forum/Sekretariát ostrovů Pacifiku (Pacific Islands Forum/Secretariat) SAARC – Jihoasijské sdružení pro regionální spolupráci (South Asian Association for Regional Cooperation) SADC – Jihoafrické rozvojové společenství (Southern African Development Community) SZBP – Společná zahraniční a bezpečnostní politika UEMOA – Západoafrická hospodářská a měnová unie (Union Economique et Monétaire Ouest-Africaine)

Literatura a internetové zdroje

• EC [European Commission]. 2004. A World Player: The European Union’s External Relations. Europe on the Move series. Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, on-line verze.
• European Commission – External Relations.
• Farrell, M. 2005a. “The EU and Interregional Cooperation: In Search of Global Presence?” In: The Political Economy of European Integration: Theory and Analysis. Eds. Erik Jones and Amy Verdun. London, New York: Routledge, pp. 128 – 148.
• Farrell, M. 2005b. “A Triumph of Realism over Idealism.” European Integration, Vol. 27, No. 3, pp. 263 – 283.
• Farrell, M. 2007. “From EU Model to External Policy? Promoting Regional Integration in the Rest of the World.” In: The State of the European Union. Eds. Sophie Meurnier and Kathleen R. McNamara. Oxford, New York: Oxford University Press, pp. 299 – 315.
• Faust, J. 2006. “The European Union’s Relations with MERCOSUR: the Issue of Interregional Trade Liberalization.” In: Interregionalism and International Relations. Eds. Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland. London, New York: Routledge, pp. 155–167.
• Gilson, J. 2002. Asia Meets Europe: Inter-Regionalism and the Asia-Europe Meeting. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar Publishing.
• Gilson, J. 2005. “New Interregionalism: The EU and East Asia.” European Integration, Vol. 27, No. 3, pp. 307 – 326.
• Hänggi, H. 2006. “Interregionalism as a Multifaceted Phenomenon: In Search of a Typology.” In: Interregionalism and International Relations. Eds. Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland. London, New York: Routledge, pp. 31 – 62.
• Hänggi, H. et al. [Hänggi, H. – Roloff, R. – Rüland, J.]. 2006. “Interregionalims: A New Phenomenon in International Relations.” In: Interregionalism and International Relations. Eds. Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland. London, New York: Routledge, pp. 3–14.
• Hettne, B. – Söderbaum, F. 2005. “Civilian Power or Soft Imperialism? The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism.” European Foreign Affairs Review, Vol. 10, No. 4, pp. 535 – 552.
• Nye, J. S. 2004. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs.
• Regelsberger, E. 1990. “The Dialogue of the EC/Twelve with Other Regional Groups: a New European Identity in the International System?” In. Europe’s Global Links: The European Community and Inter-Regional Cooperation. Eds. Geoffrey Edwards, Elfriede Regelsberger. London: Pinter Publishers, pp. 3 – 26.
• Robles, A. C. 2004. The Political Economy of Interregional Relations: ASEAN and the EU. Aldershot, Burlington: Ashgate.
• Rüland, J. 2006. “Interregionalism: An Unfinished Agenda.” In: Interregionalism and International Relations. Eds. Heiner Hänggi, Ralf Roloff and Jürgen Rüland. London, New York: Routledge, pp. 295 – 313.
• SEU [Smlouva o Evropské unii] ve znění Lisabonské smlouvy. 2008. In: Lisabonská smlouva: Konsolidovaný text Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie ve znění Lisabonské smlouvy. Ed. Jan Sochorek. Praha: Úřad vlády ČR, Odbor pro informování o evropských záležitostech.
• Söderbaum, F. et al. [Söderbaum, F. – Stålgren, P. – Van Langenhove, L.]. 2005. “The EU as a Global Actor and the Dynamics of Interregionalism: A Comparative Analysis.” European Integration, Vol. 27, No. 3, pp. 365 – 380.
• Söderbaum, F. – van Langenhove, L. 2005. “Introduction: The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism.” European Integration, Vol. 27, No. 3, pp. 249 – 262.
• Telò, M. 2006. Europe: a Civilian Power? Houndmills, Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan.
• Vasconcelos, A. 2007. “European Union and MERCOSUR.” In: European Union and New Regionalism. Ed. Mario Telò. Farnham, Burlington: Ashgate, pp. 165 – 184.

Autorka studuje evropská studia a ekonomii na Masarykově univerzitě.