Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Multiúrovňový konštitucionalizmus EÚ

Kontinuálne prehlbovanie integrácie a postupná komunitarizácia Európskej únie od polovice 80-tych rokov viedli k rozprúdeniu snáh o presnejšie vymedzenie a kategorizovanie Únie medzi nám známe politické a právne entity. S nárastom právomocí a oslabením štátnej suverenity vo vybraných oblastiach policy sa objavili aj pokusy legitimizovať postavenie a rastúci počet kompetencií Spoločenstva. Rok 1984 a Spinelliho Návrh Zmluvy zakladajúcej Európsku úniu sa zvyčajne pokladá za symbolický počiatok procesu konštituciona­lizácie EÚ, vrcholiaceho zasadaním Európskeho Konventu v rokoch 2002–2003 a formulovaním návrhu Ústavnej zmluvy, resp. dnešnej Lisabonskej revízie.

 

Vývoj tejto konštitučnej debaty za posledné roky značne posilnil pozíciu právnych pluralistov. Prijatie Lisabonu znížilo priepasť medzi dvoma právnymi systémami – európskym právom a právom jednotlivých členských štátov. Právni vedci začali sústrediť pozornosť na teórie európskej integrácie, z ktorých si požičali myšlienku multilevel governance na precíznejšie popísanie aktuálnych trendov koexistencie komunitárneho a národného práva v Spoločenstve (Pospíšil – Smekal 2007: 202). Nemecký Spolkový ústavný súd už v slávnom Maastrichtskom rozhodnutí poukázal na to, že je neprijateľné interpretovať národné a komunitárne právo ako dva nezávislé a autonómne systémy (Weiler 1998: 45). Vzťah medzi nimi sa postupne dostáva do horizontálnej polohy. Národný štát ako suverénny aktér viac nie je jediným zdrojom legitimity; pluralisticky vnímaný právny poriadok je založený na zriaďovacích zmluvách, judikatúre ESD a výstupoch medzivládnych konferencií. Európsky súdny dvor spoločne s členskými ústavnými súdmi odvodzujú svoju autoritu z vlastných právnych dokumentov bez definitívneho určenia vzťahu nadradenosti.

Cieľom tejto state je načrtnúť hlavné body aktuálnej konštitucionálnej debaty cez optiku prístupu multilevel constitutionalism. Článok je rozdelený do troch častí: v prvej z nich sa budeme venovať výskumu úrovne konštitucionalizmu EÚ, v druhej časti sa zaoberáme základnými znakmi a zdrojmi multilevel constitutionalism a v tretej časť sa pokúsime v skratke načrtnúť pohľad tohto prístupu na Lisabonskú zmluvu.

Má Európska únia Ústavu?

Nová revízia zakladajúcich zmlúv ako výstup Konventu predstavovala už len svojím názvom prevratný krok, približujúci EÚ k federácii či superštátu. Ústava priniesla formalizovanie princípov a pravidiel, ktoré dovtedy len vyplývali z judikatúry Európskeho súdneho dvora. Explicitné vyjadrenie týchto zásad v primárnom práve síce zachovalo ich pôvodný význam, ale podľa Kumma zároveň prinieslo zmenu právnej symboliky: novým zdrojom legitimity práva EÚ sa namiesto národných ústav odkazujúcich na zriaďovacie zmluvy mala stať samotná Ústava (Kumm 2005: 10).

Ďalším faktorom výrazne posilňujúcim legitimitu Únie bolo vytvorenie priameho kontaktu s ľudským prvkom – jednak spôsobom zostavenia a prijímania zmluvy, ale aj adaptáciou Charty základných práv, ktorá do centra pozornosti postavila namiesto členských štátov jednotlivcov. Podľa niektorých analytikov priblížila táto skutočnosť možnosť vytvorenia európskeho démos.

Zriaďovacie zmluvy – ústavný systém sui generis?

Odmietnutie Ústavy a následne zastavenie procesu schvaľovania Lisabonskej zmluvy prinieslo niekoľko nových otázok ohľadne legitimity a vôbec prítomnosti prvkov ústavnosti v EÚ. Mnoho teoretikov sa obrátilo na analýzu existujúceho právneho poriadku a pokúša sa identifikovať základy konštitucionalizmu v súčasnom stave primárneho práva. Pfersmann napríklad vychádza zo sémantického výkladu názvu „Zmluva zakladajúca Ústavu“. Ústava predložená Konventom podľa neho len zhrnula už existujúce normy a zásady (Pfersmann 2005: 4). Európsky súdny dvor už v roku 1986 v rozsudku Les Verts označil zakladacie zmluvy za ústavný poriadok Spoločenstva. Zakladajúce zmluvy presahujú kontext klasických medzinárodných zmlúv a zahŕňajú v sebe niektoré prvky typické pre ústavy – sú založené na rule of law, vytvárajú právny poriadok odlíšiteľný od vnútroštátneho (funkčný hlavne vďaka princípom odvodeným v judikatúre ESD) a obsahujú ochranu ľudských práv a základných slobôd  – pred schválením Lisabonu v podobe článkov 6 a 7 TEU.

Funkcie ústavy

Ak však chceme zodpovedať otázku, či na vrchole práva EÚ stojí ústava (v materiálnej alebo formálnej podobe), je potrebné vymedziť jej všeobecný obsah a základné funkcie.

„Ak má byť štát výrazom obecného záujmu, budú funkcie ústavy iné, ako keď bude štát nástrojom určitej triedy k udržaniu a rozvoju jej moci. Funkcia ústavy to nie je jej obsah“ (Fiala 2003: 94). Základným problémom, na ktorý pri analýze povahy ústavy EÚ narazíme, je skutočnosť, že sme zvyknutí uvažovať o ústavách výlučne v kategóriách národných štátov. Európska únia však predstavuje teleso sui generis – nového aktéra nestotožniteľného s akoukoľvek inou politickou formou v medzinárodnom systéme. Preto, hoci vychádzame z predpokladu, že Európska únia nepredstavuje štát v žiadnej jeho modernej forme, sa pokúsime sa aplikovať základné funkcie štátnych ústav na právny systém EÚ.

  • Právna funkcia: ústava je základom právneho poriadku, je to zákon, normy v nej obsiahnuté sú záväzné. Hoci s odmietnutím konceptu Ústavnej zmluvy sa vzdialila implementácia kľúčových princípov do primárneho práva, zriaďovacie zmluvy stoja na pomyselnom vrchole autonómneho a hierarchizovaného systému práva EÚ.
  • Politická funkcia: ústava predstavuje základné pravidlá hry o moc, rozdeľuje právomoci, organizuje vládnutie. Aj keď v rámci EÚ neexistuje klasická deľba moci, rozoznávame tu jasne koncept vládnutia, dokonca na niekoľkých úrovniach, aj mimo štátneho kontextu.
  • Ideologická a kultúrna funkcia: ústava je výrazom zamerania spoločnosti, štátu, odráža jeho hodnoty, povahu, právnu a politickú kultúru. V prípade Ústavnej zmluvy sa často hovorí o čl.2, ktorý odentifikuje základné spoločné hodnoty EÚ – demokraciu, rule of law, solidaritu, spravodlivosť, atď. Stojí však za úvahu, či má Únia ako taká spoločné hodnoty vlastné všetkým členským štátom a občanom.

V ideálnom zmysle by mala mať ústava všetky tieto funkcie. Nie je to však nevyhnutné. Determinantom ústavnosti nie je dokonca ani miera demokratickosti (hoci Giegerich a Maduro identifikujú práve demokratický deficit ako jeden z jej výrazných limitov; bližšie viď Gierich 2006; Maduro 2005). Ani v klasických štátoch totižto nie je prítomnosť ústavy zárukou demokracie. A našou úlohou v tejto debate nie je skúmať, či má EÚ dobrú alebo zlú, de facto alebo de jure ústavu, ale či jej primárne právo vykazuje konštitucionálne prvky, či plní funkcie ústavy.

Zdroje multiúrovňového konštitucionalizmu

Môžeme uzavrieť, že komunitárne právo EÚ vykazuje isté znaky ústavnosti. Ústavný poriadok EÚ má však svojbytný charakter – postráda priamy legitimačný prvok – väzbu na občanov a verejnosť, pretože svoju autoritu odvodzuje z devolúcie kompetencií zo strany členských štátov. Práve preto nemôže byť ústava Únie tvorená len a výlučne komunitárnym právom. Tento poznatok však zvádza k hierarchickému vnímaniu národných a únijných právnych poriadkov, a následne ku konfliktu ústavných súdov a ESD, ktoré sa usilujú zachovať si svoju nadradenosť a suverénne postavenie prostredníctvom evaluácie a interpretácie doplnkovosti týchto systémov v prípade konfliktu.

Základným problémom právnej vedy bola dlho tendencia prenášať do empirických výskumov európskeho konštitucionalizmu národné merítka ústavnosti a legitimity. Tento prístup viedol k siahodlhým a v zásade neproduktívnym debatám o zdrojoch legitimity, demokratickom deficite, princípoch subsidiarity, kompetenčných vzťahoch a o postavení národných parlamentov. Boeckenfoerde tvrdí, že európska právna veda je v tranzitnej fáze vývoja, kedy stále dogmatické koncepcie a kategórie nekorešpondujú s meniacou sa sociálnou realitou. Predovšetkým nemeckí vedci hovoria o tzv. multiúrovňovom konštitucionalizme – „uzlíku ústav“ (Verfassungver­bund), ktorý je tvorený vrstvou európskej ústavy (v materiálnom ponímaní, ktoré sme zmieňovali v úvode práce) a vrstvou národných ústav (Boeckenfoerde 2004, IN: K Kühn 2004). Tieto levely sú vzájomne prepojené a závislé, prelínajúce sa a komplementárne. Vzťah medzi národnou a komunitárnou ústavou je nielen hierarchický, ale aj funkčný. Na základe viac-menej formalizovaných procesov právneho diskurzu je schopný generovať odpovede a ponúknuť právne vysvetlenie v strete konfliktných pohľadov na vzťah národných právnych poriadkov a európskeho práva.

Koncept multilevel constitutionalism sa sústredí na korelácie národného a európskeho práva z perspektívy štátov a občanov (nadväzuje na vnímane občanov ako zdroja verejnej autority – v tom zmysle sú teda systémy komplementárne). Vyjadruje tak prepojenosť a vzájomný vzťah systémov – zmeny v zakladajúcich zmluvách EÚ podmieňujú automaticky zmeny v národných právnych poriadkoch, sú teda v stave neustálej závislosti.

Multilevel constitutionalism a Lisabonská zmluva

Lisabonská zmluva je ďalším významným krokom v procese konštituciona­lizácie Európy, a to ako na nadnárodnej, tak na národnej úrovni. Multilevel constitutionalism sa pozerá na utváranie ústavy EÚ ako na interaktívny proces, v ktorom dochádza k ustanovovaniu, deleniu, reorganizácii a limitácii moci medzi dvoma vzájomne prepojenými, avšak nie hierarchicky usporiadanými úrovňami ústavných systémov. Schválenie zmluvy prišlo po sérii niekoľkých nezdarov v konštitučnom procese, logicky teda vyvolalo otázky ohľadne demokratickosti procedúr. Je legitímne pokračovať v schvaľovaní zmluvy aj po jej jasnom odmietnutí v nejakom štáte? Je legitímne opakovať referendum? Je parlamentná ratifikácia zrovnateľne demokratická? Tieto a podobné otázky týkajúce sa vzťahu občanov a Únie, zdrojov legitimity a problému demokratického deficitu na istý čas odklonili celú ústavnú debatu iným smerom. Rýchle označenie legitimity procesu schvaľovania Lisabonu si však vyžaduje detailnú analýzu politického pozadia priebehu referend a prícim ich negatívnych výsledkov. Z hľadiska konštitucionálnej debaty je bez ohľadu na tento proces ale dôležité, že Lisabon, podobne ako Ústavná zmluva, prináša mnoho vyjasnení a detailných pohľadov na povahu procesov prebiehajúcich v Únii (Pernice 2008: 59). Lisabon jasne potvrdil, že spoločné hodnoty ako demokracia, rule of law, subsidiarita a proporcionalita, sú svojbytnými ústavnými princípmi. Už len samotné kroky podniknuté k prijatiu posledných revízii jasne hovoria o prítomnosti konštitučného procesu.

V optike multilevel constitutionalism Lisabon nepochybne predstavuje krok vpred. V analýze európskeho ústavného systému zdôrazňuje, že ide o viacúrovňovú sústavu bez hierarchie, napriek dvom priestorovým dimenziám. Vertikálnej, ktorá pozostáva zo vzťahov medzi EÚ a členskými štátmi (klasický koncept prijímajúci občanov ako zdroj legitimity, princíp subsidiarity ako doplnok demokratickej legitimity), a horizontálnej, týkajúcej sa vzťahov medzi jednotlivými štátmi (rovné zaobchádzanie s občanmi, spôsob implementácie politík, vzájomné uznanie, etc.; bližšie k tejto problematike viď Pernice 2009: 379). Lisabon sa pokúša o posilnenie jednotlivých prvkov týchto dimenzií, posilňuje princípy subsidiarity, postavenie Európskeho parlamentu a národných parlamentov (aj keď efektivita týchto krokov je diskutabilná), explicitne vyjadruje rešpekt k národnej identite, upresňuje kompetenčné vzťahy, posilňuje ochranu individuálnych práv, podčiarkuje spoluzodpovednosť členských štátov a ich ústavných súdov ako súčasti multiúrovňového justičného systému. Vytvára teda akýsi ústavný dáždnik, avšak bez zavedenia presnej hierarchie medzi zdrojmi kompetencií.

Záverom je dôležité zdôrazniť, že systematický pluralizmus nemusí nutne ohrozovať právnu istotu. Naopak, domnievame sa, že vedie ku kooperácii vo vzťahoch právnych systémov. Ale napriek tomu, že akceptujeme konfliktnú povahu týchto vzťahov, permanentné napätie a konflikt záujmov, ostáva tu otázka, ktorá ústava stojí na vrchole pluralistického systému – a teda, kto má ultimátnu autoritu v rozhodovaní otázok „správnej“ interpretácie prá­va.

Literatúra

  • Cruz, J. B. (2008). The Legacy of the Maastricht-Urteil and the Pluralist Movement. European Law Journal, Vol. 14, No. 4, pp. 389–422.
  • Giegerich, T. (2006): Continuous Controversies in the Debate on the European Constituion. In Libert, U. – Falke, J. – Maurer, A. (eds.): Postnational Constitutiona­lisation in the New Europe. Nomos, str. 65 – 81.
  • Maduro, M. P. (2005): The Importance of Being Called a Constitution: Constitutional Autority and the Autority of Constitutionalism. International Journal of Constitutional Law.
  • Kühn, Z. (2004): Rozšíření Evropské unie a vztahy šestadvaceti ústavních systémů. Právník, sv. 143, č. 8, str. 745 – 786.
  • Kumm, M. (2005): The Primacy Clause of the Constitutional Treaty anf the Future of Constitutional Conflict in the European Union. International Journal of Constitutional Law.
  • Pernice, I. (2009): The Treaty of Lisbon: Multilevel Constitutionalism in Action. The Columbia Journal of European Law, Vol. 15, No.3, Summer 2009, pp.351–406.
  • Pfersmann, O. (2005): The New Revision of the Old Constitution. International Journal of Constitutional Law.
  • Pospíšil, I. – Smekal, H. (2007): Vztah národní a nadnárodní úrovně práva: pohled Ústavního soudu ČR a vybraných ústavních soudů zemí EU. In Dančák, B. – Hloušek, V. (eds.): Víceúrovňové vládnutí v Evropě: Zkušenosti, problémy a výzvy. MPÚ MU, Brno, str. 201 – 239.
  • Weiler, J. H. H. (1998). Europe: The Case Against the Case for Statehood. European Law Journal, Vol. 4, No. 1, pp. 43–62.

Autorka studuje právo a evropská studia na Masarykově univerzitě a je stážistkou Centra pro lidská práva a demokratizaci IIPS MU.

blog comments powered by Disqus
Autor
Katarina Sipulova
Rubrika
Zaměřeno na EU
Témata
,
Publikováno
21. 4. 2010