Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Předsednictví Rady EU: Šance pro malé země?

Tato esej se věnuje institutu předsednictví Rady Evropské unie, konkrétně pak jeho výkonu „malými“ členskými zeměmi po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Hledá odpověď na otázku, zda tyto státy mohou v důsledku výkonu podaného svými reprezentanty v předsednické funkci posílit na evropské úrovni svůj vliv či získat ze strany ostatních členských států na respektu, přičemž dochází k pozitivnímu závěru.

 

Pojmy obsažené v názvu textu se na první pohled mohou zdát poměrně jasné. Rada EU je institucí s jasně definovanými úkoly a pravomocemi, stejně tak funkce předsednictví je smlouvami definována. Odpověď na otázku „Které země jsou malé?“ a „Co pro ně představuje šanci?“ už je nicméně problematičtější. Na začátku je proto nutné je pro potřeby tohoto textu konceptualizovat.

Pokud jde o „malé země“, lze použít přinejmenším dvě kritéria, podle kterých do nich lze stát zahrnout. Těmi jsou jednak geografická velikost, jednak pak „velikost“ ve smyslu významu a vlivu, kterým daný stát disponuje v mezinárodním prostředí. Přičemž lze samozřejmě tvrdit, že do velké míry se druhé jmenované kritérium odvozuje od prvního, samozřejmě společně s ekonomickými, populačními a vojenskými charakteristikami. Prostředí Evropské unie je specifické v tom, že zde existuje (a dala by se dle mého názoru dokonce považovat za jeden z jeho hlavních rysů) snaha o co největší eliminaci rozdílného významu jednotlivých členských států vyplývajícího z jejich geografických podmínek. Jako by Unie fungovala podle hesla „Není malých států“ – státy s menší rozlohou disponují v Radě EU při jednomyslném hlasování stejnou možností vetovat návrhy, jako státy geograficky větší. Přes tento dozajista vznešený princip se nicméně v praktickém fungování Evropské unie na „politické“ úrovni neformálně, o to však zřetelněji, objevuje jakási mocenská asymetrie na základě vyspělosti jednotlivých členských zemí. Mezi malé státy tak lze zařadit jižní státy a zejména státy přistoupivší v rámci tzv. východního rozšíření v roce 2004 a v roce 2007, které prozatím neměly dostatek času na to, aby „starým“ členským zemím dokázaly, že jsou jejich plnohodnotnými partnery v integračním procesu (např. Kaniok 2011).

Další otázkou je, co pro tyto státy představuje šanci, respektive, čeho chtějí či potřebují dosáhnout. Ve specifickém prostředí Evropské unie jakožto typicky liberálního projektu poněkud ztrácí na významu klasický realistický národní zájem, tedy bezpečnost, kterou jako by samotné členství v Unii zajišťovalo – s cílem zachovat mezinárodní mír ostatně Unie vznikla. Na druhou stranu není radno dělat si iluze o tom, že státy v Evropské unii v praxi konají pro dobro všech ostatních a celku. Národní státy si i v rámci Unie zachovávají jistou míru egoismu, což je evidentní například při pohledu na současné řešení finanční krize. Jde spíše o to, že pokud se stát jednou stane „členem klubu“, akcentuje poněkud jiné zájmy a prosazuje je jinými cestami. Mezi tyto zájmy lze zařadit ekonomický prospěch, získání respektu a důvěry ostatních členských států a získání vlivu mezi nimi. Předsednictví v Radě EU dle mého názoru poskytuje dobrou příležitost, jak tyto zájmy naplnit.

Nutno podotknout, že ještě větší příležitost pro prosazení výše uvedených zájmů skýtala situace před tím, než vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. Tehdy bylo předsednictví nejúčinnějším nástrojem pro národně podmíněné ovlivňování chodu celého Společenství, protože jednotlivým zemím umožňovalo realizovat vlastní priority a ovlivňovat program organizace (Kaniok, Pitrová 2005: 5–23, in Fiala, Pitrová 2009: 214). Předsednický stát stál zároveň i v čele Evropské rady a vystupoval jako mluvčí Evropské unie v zahraničněpo­litických otázkách. To samo o sobě nutně zvýšilo povědomí o daném státu, jehož političtí lídři se samozřejmě začali se zvýšenou frekvencí objevovat v médiích po celém světě a do jisté míry mohli vyvinutím vlastních iniciativ v zahraniční politice Evropské unie získat na prestiži, jako tomu bylo například v první polovině roku 2009, kdy české předsednictví bylo nuceno řešit krizi v dodávkách plynu mezi Ruskem a Ukrajinou. Po přijetí Lisabonské smlouvy, která zavedla funkci stálého předsedy Evropské rady a vnější reprezentaci Evropské unie vložila do rukou stálého představitele, resp. představitelky pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, se však manévrovací prostor pro předsedající zemi výrazně zmenšil.

Instituce předsednictví je nicméně zakotvena i v Lisabonské smlouvě a přesto, že ztratila některé ze svých někdejších funkcí, stále si zachovává důležitost. Článek 16 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou hovoří o šestiměsíčním rotujícím předsednictví (resp. osmnáctiměsíčním předsednictví tří členských států), které se uplatňují v rámci jednotlivých složení Rady pro obecné záležitosti, s výjimkou Rady pro zahraniční věci, které předsedá vysoká představitelka pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (článek 18 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou). Předsednický stát si tedy i nadále může do velké míry naplňovat své priority.

Úspěch konkrétního předsednictví nicméně závisí na mnoha faktorech, spočívajících samozřejmě jak ve vnějších podmínkách, tak v, dle mého názoru důležitějších, faktorech vnitřních. Mezi vnější faktory lze zařadit současnou politickou a ekonomickou situaci v Evropské unii, „náladu“, která zde panuje. Například najít cestu ze „slepé uličky“, do níž se Evropská unie dostala po krachu „evropské ústavy“ bylo úkolem hodným Německa, které disponovalo dostatečným vlivem na to, aby zahájilo vyjednávání o Lisabonské smlouvě. Stejně tak bylo nedávné maďarské předsednictví nuceno koordinovat řešení finanční krize – a šlo přitom vypozorovat, že iniciativu v této oblasti přejímají silnější hráči, totiž Francie a Německo. Dalším důležitým aspektem jsou i ostatní dva státy, tvořící osmnáctiměsíční předsednický „tým“. Je třeba, aby v rámci priorit těchto tří států existovala koherence a návaznost, to se ovšem v případě některých týmů může ukázat jako problém. Je dost dobře možné, že například skupina předsedající Radě EU v letech 2013/2014, tedy Irsko, Litva a Řecko (Rada EU 2007), bude společnou řeč hledat obtížně. Složení předsednických týmů podle Lisabonské smlouvy musí brát v úvahu „rozmanitost a zeměpisnou rovnováhu v Unii“ (článek 16). Zde se ovšem znovu dostáváme k tradičnímu evropskému rozporu mezi efektivností a legitimitou. Konkrétní předsednický stát má v každém případě možnost prosadit své zájmy v rámci předsednického týmu, pokud ho jeho význam předurčuje k roli lídra ve skupině. Jinými slovy, „větší malý stát“ vytěží z členství v takové skupině více, než „menší malý stát“. Dalším vnějším faktorem, majícím na potenciální úspěch předsednictví malého státu vliv, je, výše již částečně naznačený, despekt ze strany států větších a mocnějších, které doposud jako by nepojali důvěru v kompatibilitu „starých“ a „nových“ členských států (Kaniok 2011).

Jak bylo předesláno výše, větší význam přikládám vnitřním faktorům daného státu. České předsednictví v první polovině roku 2009 je vypovídajícím důkazem o tom, že ačkoli se může objevit dostatek příležitostí k prokázání schopností řešit různé krizové situace, nevyřešené domácí politické neshody mají potenciál srazit dojem z celkového vystupování do záporných hodnot. Proto je pro vládu každého předsednického státu namístě zkonsolidovat vnitřní politickou situaci. Zájem na úspěšnosti předsednictví koneckonců nemá pouze současná vláda, ale celá země z něj může profitovat v dlouhodobé perspektivě. Naopak eventuální skandál má zejména u nových členských států potenciál utvářet jejich image ještě dlouhou dobu poté.

Dalším významným krokem pro předsednický stát je včas si stanovit priority. Ty je samozřejmě třeba přizpůsobit kapacitám dané země (a v rámci předsednického tria i oběma jejím partnerům) a orientovat je do oblastí, v nichž má daný stát potenciál něčeho dosáhnout. Je nabíledni, že například země Visegrádské skupiny se orientují na prohlubování vztahů Evropské unie se státy východní Evropy, s nimiž je pojí mnoho společného, spíše než například na země severní Afriky, k nimž má mnohem bližší vztah Francie. Země střední Evropy jsou také ve vhodné pozici k nastolování otázky energetické závislosti Unie, zatímco například pro Švédsko je přirozené akcentovat problematiku životního prostředí.

Visegrádská skupina poslouží jako vhodný příklad i k dalšímu aspektu významně ovlivňujícímu úspěch či neúspěch předsednictví. Tím je schopnost daného státu využívat blízkých vazeb s ostatními členskými zeměmi Unie a získat jejich podporu, zejména, když jako v případě V4 existují společné zájmy. Užitečná může přirozeně být i podpora některého z velkých států, nebezpečí v takovém případě nicméně spočívá v možnosti, že bude svému méně významnému partnerovi nápomocen až příliš, v tom smyslu, že svůj vliv uplatní i na něj, čímž ho zastíní a „malý“ stát se tak stane nástrojem „velkého“ k prosazování jeho vlastních zájmů.

Obrovský vliv na to, zda bude předsednictví pro konkrétní zemi úspěchem či naopak neúspěchem má míra, do jaké je tato daná země, či spíše její vládní reprezentace, odvážná a schopná riskovat. Existují dva základní typy předsednictví – pokud se země rozhodne pro roli „honest brokera“, tedy hrát na jistotu a pokud možno se vyhýbat konfliktním tématům, nikoho sice neurazí, ale ani nenadchne. Obdrží zřejmě z nejvyšších pater Evropské unie pochvalu, které si ale s největší pravděpodobností nikdo mimo Unii nevšimne. Pokud se naopak rozhodne pro předsednictví ve stylu „driving seat“ a poukazování na citlivé oblasti, které je třeba řešit, nebude se bát postavit čelem i velkým hráčům a konstruktivně vyjadřovat své názory, riskuje, že se dost možná něco nepodaří – a obzvlášť v případě nových členských států lze očekávat, že kritika z řad států „starých“ zazní velmi hlasitě. Může ale také hodně získat – pověst hráče, který se pouze neveze na vlně líbivé rétoriky, nýbrž zvládá přispívat k řešení problémů a je ho třeba respektovat. Výběr z těchto dvou možností záleží na odvaze politické reprezentace jednoho každého předsednického stá­tu.

Jsem přesvědčena, že pro „malé státy“ vykonávání předsednictví Rady EU šanci skýtá, záleží ovšem na nich, jak se k ní postaví. Ideální cestou k úspěšnému předsednictví pro ně je snaha splnit to, co se od nich v rámci jeho vykonávání očekává, ovšem ve spojení s dostatečnou mírou asertivity. Nevyčnívat nevhodnými excesy, nicméně nenechat se zastínit.

Seznam použitých zdrojů

  • Kaniok, P. – Pitrová, M. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma. Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23.
  • Kaniok, P. (2011): České předsednictví Rady EU: lessons learned pro Polsko?, on-line text.
  • Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, on-line text.
  • Rada EU (2007): Rozhodnutí Rady ze dne 1. ledna 2007 o pořadí pro výkon předsednictví Rady, on-line text.

Autorka je studentkou evropských studií a mezinárodních vztahů na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.

blog comments powered by Disqus
Autor
Pavlína Janebová
Rubrika
Zaměřeno na EU
Témata
, ,
Publikováno
5. 2. 2012