Předsednictví Rady EU: Šance pro malé země?
Pavlína Janebová - 5. Únor 2012, rubrika Zaměřeno na EU
Témata: malé státy, předsednictví v Radě EU, Rada EU
Tato esej se věnuje institutu předsednictví Rady Evropské unie, konkrétně pak jeho výkonu „malými“ členskými zeměmi po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Hledá odpověď na otázku, zda tyto státy mohou v důsledku výkonu podaného svými reprezentanty v předsednické funkci posílit na evropské úrovni svůj vliv či získat ze strany ostatních členských států na respektu, přičemž dochází k pozitivnímu závěru.
Pojmy obsažené v názvu textu se na první pohled mohou zdát poměrně
jasné. Rada EU je institucí s jasně definovanými úkoly a pravomocemi,
stejně tak funkce předsednictví je smlouvami definována. Odpověď na
otázku „Které země jsou malé?“ a „Co pro ně představuje šanci?“
už je nicméně problematičtější. Na začátku je proto nutné je pro
potřeby tohoto textu konceptualizovat.
Pokud jde o „malé země“, lze použít přinejmenším dvě kritéria,
podle kterých do nich lze stát zahrnout. Těmi jsou jednak geografická
velikost, jednak pak „velikost“ ve smyslu významu a vlivu, kterým daný
stát disponuje v mezinárodním prostředí. Přičemž lze samozřejmě
tvrdit, že do velké míry se druhé jmenované kritérium odvozuje od
prvního, samozřejmě společně s ekonomickými, populačními a vojenskými
charakteristikami. Prostředí Evropské unie je specifické v tom, že zde
existuje (a dala by se dle mého názoru dokonce považovat za jeden z jeho
hlavních rysů) snaha o co největší eliminaci rozdílného významu
jednotlivých členských států vyplývajícího z jejich geografických
podmínek. Jako by Unie fungovala podle hesla „Není malých států“ –
státy s menší rozlohou disponují v Radě EU při jednomyslném hlasování
stejnou možností vetovat návrhy, jako státy geograficky větší. Přes
tento dozajista vznešený princip se nicméně v praktickém fungování
Evropské unie na „politické“ úrovni neformálně, o to však
zřetelněji, objevuje jakási mocenská asymetrie na základě vyspělosti
jednotlivých členských zemí. Mezi malé státy tak lze zařadit jižní
státy a zejména státy přistoupivší v rámci tzv. východního
rozšíření v roce 2004 a v roce 2007, které prozatím neměly dostatek
času na to, aby „starým“ členským zemím dokázaly, že jsou jejich
plnohodnotnými partnery v integračním procesu (např. Kaniok 2011).
Další otázkou je, co pro tyto státy představuje šanci, respektive,
čeho chtějí či potřebují dosáhnout. Ve specifickém prostředí Evropské
unie jakožto typicky liberálního projektu poněkud ztrácí na významu
klasický realistický národní zájem, tedy bezpečnost, kterou jako by
samotné členství v Unii zajišťovalo – s cílem zachovat mezinárodní
mír ostatně Unie vznikla. Na druhou stranu není radno dělat si iluze o tom,
že státy v Evropské unii v praxi konají pro dobro všech ostatních a
celku. Národní státy si i v rámci Unie zachovávají jistou míru egoismu,
což je evidentní například při pohledu na současné řešení finanční
krize. Jde spíše o to, že pokud se stát jednou stane „členem klubu“,
akcentuje poněkud jiné zájmy a prosazuje je jinými cestami. Mezi tyto zájmy
lze zařadit ekonomický prospěch, získání respektu a důvěry ostatních
členských států a získání vlivu mezi nimi. Předsednictví v Radě EU
dle mého názoru poskytuje dobrou příležitost, jak tyto zájmy naplnit.
Nutno podotknout, že ještě větší příležitost pro prosazení výše
uvedených zájmů skýtala situace před tím, než vstoupila v platnost
Lisabonská smlouva. Tehdy bylo předsednictví nejúčinnějším nástrojem
pro národně podmíněné ovlivňování chodu celého Společenství, protože
jednotlivým zemím umožňovalo realizovat vlastní priority a ovlivňovat
program organizace (Kaniok, Pitrová 2005: 5–23, in Fiala, Pitrová 2009:
214). Předsednický stát stál zároveň i v čele Evropské rady a
vystupoval jako mluvčí Evropské unie v zahraničněpolitických
otázkách. To samo o sobě nutně zvýšilo povědomí o daném státu,
jehož političtí lídři se samozřejmě začali se zvýšenou frekvencí
objevovat v médiích po celém světě a do jisté míry mohli vyvinutím
vlastních iniciativ v zahraniční politice Evropské unie získat na
prestiži, jako tomu bylo například v první polovině roku 2009, kdy české
předsednictví bylo nuceno řešit krizi v dodávkách plynu mezi Ruskem a
Ukrajinou. Po přijetí Lisabonské smlouvy, která zavedla funkci stálého
předsedy Evropské rady a vnější reprezentaci Evropské unie vložila do
rukou stálého představitele, resp. představitelky pro Společnou
zahraniční a bezpečnostní politiku, se však manévrovací prostor pro
předsedající zemi výrazně zmenšil.
Instituce předsednictví je nicméně zakotvena i v Lisabonské smlouvě a
přesto, že ztratila některé ze svých někdejších funkcí, stále si
zachovává důležitost. Článek 16 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou
smlouvou hovoří o šestiměsíčním rotujícím předsednictví (resp.
osmnáctiměsíčním předsednictví tří členských států), které se
uplatňují v rámci jednotlivých složení Rady pro obecné záležitosti,
s výjimkou Rady pro zahraniční věci, které předsedá vysoká
představitelka pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (článek
18 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou). Předsednický stát si
tedy i nadále může do velké míry naplňovat své priority.
Úspěch konkrétního předsednictví nicméně závisí na mnoha faktorech,
spočívajících samozřejmě jak ve vnějších podmínkách, tak v, dle mého
názoru důležitějších, faktorech vnitřních. Mezi vnější faktory lze
zařadit současnou politickou a ekonomickou situaci v Evropské unii,
„náladu“, která zde panuje. Například najít cestu ze „slepé
uličky“, do níž se Evropská unie dostala po krachu „evropské ústavy“
bylo úkolem hodným Německa, které disponovalo dostatečným vlivem na to,
aby zahájilo vyjednávání o Lisabonské smlouvě. Stejně tak bylo nedávné
maďarské předsednictví nuceno koordinovat řešení finanční krize – a
šlo přitom vypozorovat, že iniciativu v této oblasti přejímají
silnější hráči, totiž Francie a Německo. Dalším důležitým aspektem
jsou i ostatní dva státy, tvořící osmnáctiměsíční předsednický
„tým“. Je třeba, aby v rámci priorit těchto tří států existovala
koherence a návaznost, to se ovšem v případě některých týmů může
ukázat jako problém. Je dost dobře možné, že například skupina
předsedající Radě EU v letech 2013/2014, tedy Irsko, Litva a Řecko (Rada
EU 2007), bude společnou řeč hledat obtížně. Složení předsednických
týmů podle Lisabonské smlouvy musí brát v úvahu „rozmanitost a
zeměpisnou rovnováhu v Unii“ (článek 16). Zde se ovšem znovu dostáváme
k tradičnímu evropskému rozporu mezi efektivností a legitimitou.
Konkrétní předsednický stát má v každém případě možnost prosadit
své zájmy v rámci předsednického týmu, pokud ho jeho význam předurčuje
k roli lídra ve skupině. Jinými slovy, „větší malý stát“ vytěží
z členství v takové skupině více, než „menší malý stát“.
Dalším vnějším faktorem, majícím na potenciální úspěch
předsednictví malého státu vliv, je, výše již částečně naznačený,
despekt ze strany států větších a mocnějších, které doposud jako by
nepojali důvěru v kompatibilitu „starých“ a „nových“ členských
států (Kaniok 2011).
Jak bylo předesláno výše, větší význam přikládám vnitřním
faktorům daného státu. České předsednictví v první polovině roku
2009 je vypovídajícím důkazem o tom, že ačkoli se může objevit
dostatek příležitostí k prokázání schopností řešit různé krizové
situace, nevyřešené domácí politické neshody mají potenciál srazit dojem
z celkového vystupování do záporných hodnot. Proto je pro vládu každého
předsednického státu namístě zkonsolidovat vnitřní politickou situaci.
Zájem na úspěšnosti předsednictví koneckonců nemá pouze současná
vláda, ale celá země z něj může profitovat v dlouhodobé perspektivě.
Naopak eventuální skandál má zejména u nových členských států
potenciál utvářet jejich image ještě dlouhou dobu poté.
Dalším významným krokem pro předsednický stát je včas si stanovit
priority. Ty je samozřejmě třeba přizpůsobit kapacitám dané země (a
v rámci předsednického tria i oběma jejím partnerům) a orientovat je do
oblastí, v nichž má daný stát potenciál něčeho dosáhnout. Je
nabíledni, že například země Visegrádské skupiny se orientují na
prohlubování vztahů Evropské unie se státy východní Evropy, s nimiž je
pojí mnoho společného, spíše než například na země severní Afriky,
k nimž má mnohem bližší vztah Francie. Země střední Evropy jsou také
ve vhodné pozici k nastolování otázky energetické závislosti Unie,
zatímco například pro Švédsko je přirozené akcentovat problematiku
životního prostředí.
Visegrádská skupina poslouží jako vhodný příklad i k dalšímu
aspektu významně ovlivňujícímu úspěch či neúspěch předsednictví.
Tím je schopnost daného státu využívat blízkých vazeb s ostatními
členskými zeměmi Unie a získat jejich podporu, zejména, když jako
v případě V4 existují společné zájmy. Užitečná může přirozeně
být i podpora některého z velkých států, nebezpečí v takovém
případě nicméně spočívá v možnosti, že bude svému méně
významnému partnerovi nápomocen až příliš, v tom smyslu, že svůj vliv
uplatní i na něj, čímž ho zastíní a „malý“ stát se tak stane
nástrojem „velkého“ k prosazování jeho vlastních zájmů.
Obrovský vliv na to, zda bude předsednictví pro konkrétní zemi
úspěchem či naopak neúspěchem má míra, do jaké je tato daná země, či
spíše její vládní reprezentace, odvážná a schopná riskovat. Existují
dva základní typy předsednictví – pokud se země rozhodne pro roli
„honest brokera“, tedy hrát na jistotu a pokud možno se vyhýbat
konfliktním tématům, nikoho sice neurazí, ale ani nenadchne. Obdrží
zřejmě z nejvyšších pater Evropské unie pochvalu, které si ale
s největší pravděpodobností nikdo mimo Unii nevšimne. Pokud se naopak
rozhodne pro předsednictví ve stylu „driving seat“ a poukazování na
citlivé oblasti, které je třeba řešit, nebude se bát postavit čelem
i velkým hráčům a konstruktivně vyjadřovat své názory, riskuje, že se
dost možná něco nepodaří – a obzvlášť v případě nových
členských států lze očekávat, že kritika z řad států „starých“
zazní velmi hlasitě. Může ale také hodně získat – pověst hráče,
který se pouze neveze na vlně líbivé rétoriky, nýbrž zvládá přispívat
k řešení problémů a je ho třeba respektovat. Výběr z těchto dvou
možností záleží na odvaze politické reprezentace jednoho každého
předsednického státu.
Jsem přesvědčena, že pro „malé státy“ vykonávání předsednictví
Rady EU šanci skýtá, záleží ovšem na nich, jak se k ní postaví.
Ideální cestou k úspěšnému předsednictví pro ně je snaha splnit to, co
se od nich v rámci jeho vykonávání očekává, ovšem ve spojení
s dostatečnou mírou asertivity. Nevyčnívat nevhodnými excesy, nicméně
nenechat se zastínit.
Seznam použitých zdrojů
- Kaniok, P. – Pitrová, M. (2005): Institut předsednictví Evropské unie – principy, problémy a reforma. Mezinárodní vztahy, č. 3/2005, s. 5–23.
- Kaniok, P. (2011): České předsednictví Rady EU: lessons learned pro Polsko?, on-line text.
- Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, on-line text.
- Rada EU (2007): Rozhodnutí Rady ze dne 1. ledna 2007 o pořadí pro výkon předsednictví Rady, on-line text.
Autorka je studentkou evropských studií a mezinárodních vztahů na
Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně