Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Global Politics

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

Představuje Evropská unie politický systém?

Současná podoba Evropské unie (EU) je výsledkem více než půl století probíhající integrace mezi státy západní a po pádu Železné opony též střední a východní Evropy. Co však EU představuje? Jde pouze o jednu z mnoha mezinárodních organizací, nebo se jedná o konfederaci, federaci či snad zárodek nějakého nového superstátu? Odpovědí, ať již jde o reflexe reálného stavu nebo o více či méně normativně zabarvená přání a představy, lze najít celou řadu. Pro skeptiky a odpůrce procesu integrace není EU ničím víc než jednou z mnoha mezinárodních organizací, zatímco pro stoupence federalismu a evropského sjednocení představuje EU minimálně zárodek federace evropských států. Z pohledu evropské integrace jde přitom o naprosto klíčovou otázku. Vždyť chceme-li v integraci někam pokročit (či naopak zůstat na místě) musíme nejprve najít odpovědi na otázky typu: Jaký je výsledek současného stavu integrace? Kam integrační proces směřuje, respektive kam by měl/neměl směřovat?

 

Hlavním tématem této eseje bude hledání odpovědi zejména na první z výše uvedených otázek. Vyjdeme přitom z předpokladu, že EU představuje mnohem více než „pouhou“ mezinárodní organizaci. Teze, s níž budeme pracovat a kterou se budeme snažit obhájit, vychází z předpokladu, že EU představuje politický systém, avšak nikoliv stát. Řečeno jinými slovy, budeme obhajovat tvrzení, že EU je politickým systémem, ale není (prozatím) státem či federací. V závěru eseje se zamyslíme, zdali je reálné, aby se EU někdy stala federací evropských zemí či dokonce unitárním státem.

EU jako politický systém

Chceme-li o EU mluvit jako o politickém systému, je žádoucí nejprve blíže definovat, co rozumíme pojmem „politický systém“. Vytvořením obecného modelu politického systému a jeho funkcí se zabývali především David Easton a Gabriel A. Almond. Oba autoři usilovali o vytvoření obecného modelu politického sytému a jeho funkcí, který by byl obecně aplikovatelný v různých systémech s odlišným institucionálním uspořádáním. D. Easton definoval politický systém jako „soubor vztahů vydělených z celku sociálního chování, jehož prostřednictvím jsou společnosti autoritativně přidělovány hodnoty“. (Easton 1965: 56; citováno dle Říchová 2000: 52) Samotná struktura, s jejíž pomocí je autoritativní přidělování realizováno, je druhotná.

G. A. Almond navazuje na Eastona a politický systém definuje skrze funkcionální přístup. Primární pro vymezení politického sytému jsou v jeho přístupu funkce, které každý politický systém plní bez ohledu na svou institucionální podobu. Almond tak definuje politický systém jako „systém interakcí, které lze nalézt ve všech nezávislých společnostech, jež jsou prostoupeny funkcemi integrace a adaptace. Tyto funkce jsou provázány na užití či hrozbu víceméně legitimního fyzického donucení“. (Almond 1992: 212, citováno dle Říchová 2000: 63) Naplňuje EU tyto předpoklady?

Členské státy v průběhu integračního procesu delegovaly na evropské instituce řadu pravomocí. Interpretace toho, jak samotná integrace probíhá a jaké jsou její motivy, jsou odlišné v závislosti na zvoleném teoretickém přístupu. Jednu z nejucelenějších, nejvíce konzistentních a v důsledku toho také nejpřesvědčivějších interpretací evropské integrace a jejích motivů nabízí liberální mezivládní přístup Andrewa Moravcsika (1998). Podle Moravcsika státy – zjednodušeně řečeno – podporují integrační proces, protože je to pro ně výhodné, respektive protože je to v jejich národním zájmu.

Z našeho úhlu pohledu je však podstatné, že státy přenesly část své suverenity a funkcí na nadnárodní úroveň, kde byly v souladu se zakládacími smlouvami a jejich revizemi svěřeny nově vytvořeným unijním institucím. Rozhodování a tvorba pravidel ve vymezených oblastech se tak posunulo z národní na nadnárodní úroveň, kde vznikl nový politický systém, v jehož rámci dochází k autoritativnímu přerozdělování hodnot, i když pouze v rámci vymezených oblastí. Na rozdíl od řady jiných mezinárodních organizací, které mohou také vytvářet společná rozhodnutí a pravidla však v procesu evropské integrace nabyla tvorba pravidel a rozhodování na nadnárodní úrovni kvalitativně jiného rozměru. Zatímco v případě mezinárodních institucí státy jednají mezi sebou a výsledky musí být přijaty všemi zainteresovanými členy, procesu tvorby pravidel a rozhodování v EU se krom států účastní i nadnárodní instituce v podobě Evropské Komise, Evropského parlamentu a Evropského soudního dvora. Reprezentantem států je v soustavě unijních institucí, jež se podílejí na tvorbě norem a rozhodování, pouze Rada EU. Navíc, jednotlivé státy mohou být v rámci přijímaní určitých norem a rozhodnutí i přehlasovány. Nejde tedy o systém, kde by byla tvorba pravidel a rozhodnutí prováděna na mezivládní úrovni, nýbrž se tak děje na úrovni nadnárodní, kde národní stát představuje pouze jednoho z aktérů, navíc přímo zastoupeného pouze v rámci jedné instituce. Z tohoto důvodu je oprávněné považovat EU za kvalitativně vyšší entitu než je pouhá mezinárodní organizace.

Jak bylo uvedeno v případě obou výše uvedených definic politického systému, rozhodujícím faktorem pro definici politického systému je „systém vztahů (…),jehož prostřednictvím jsou společnosti autoritativně přidělovány hodnoty“, přičemž struktura, s jejíž pomocí jsou dané procesy realizovány, je druhotná. To je také jedním z důvodů, proč, jak uvádí S. Hix (2006: 4–5), není nutné spojovat existenci politického systému s národním státem. Na úrovni EU dochází v současné době k přijímaní celé škály rozhodnutí, která mají regulativní či redistributivní charakter, i když jen ve vymezené oblasti. Nicméně v těchto oblastech, které byly přesunuty na nadnárodní úroveň, je i pro jednotlivé aktéry, kteří usilují o prosazení svých zájmů účinnější strategií lobovat na nadnárodní úrovni (Komise, Evropský parlament) než u vlády národního státu. Na evropskou rovinu tak je, v souladu s obecným modelem politického systému, směřována řada požadavků (demands), které usilují o odpovídající výstupy (outputs). Obdobně výstupy z evropské roviny vyvolávají reakce a nové požadavky/podporu orientované na evropskou rovinu. Příkladem budiž nejrůznější obchodní firmy a korporace, NGOs, odborové organizace sdružující se na evropské úrovni a směřující své požadavky zejména na Komisi, jakožto výhradního iniciátora legislativních opatřeních v rámci I. pilíře.

Proč EU není státem?

Podobně jako tomu bylo výše i v případě otázky, zdali EU představuje federativní či jinou formu státu, začneme pokusem vymezit, co je stát, jaké jsou jeho atributy a funkce. Předně každý stát potřebuje vlastní území a vlastní obyvatelstvo. Dalším základním znakem státu je suverenita, kterou lze dělit na vnější, tj. vůči ostatním aktérům v mezinárodních vztazích, a vnitřní, tj. že stát, respektive státní moc představuje nejvyšší autoritu v dané zemi, což je vyjádřeno nejpregnantněji tím, že pouze státní moc disponuje pravomocí vynutit dodržování zákonů legitimním užitím přiměřeného násilí (policie). Shrnuto, mezi tři základní znaky státy můžeme zařadit území, obyvatelstvo a suverenitu. Tyto základní atributy by mohla ještě doplnit jistá míra sebeidentifikace občanů s jejich státem. Bez jisté míry ztotožnění občanů se státem by bylo obtížné dosáhnout a udržel legitimitu celého systému.

Stát však plní i celou řadu rozličných funkcí. Například B. Laffan řadí mezi funkce státu zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti, péči o sociální konsensus, rámcové řízení ekonomiky či udržení rovnováhy mezi jednotlivými úrovněmi vlády. (Laffan – O´Donnell – Smith 2000: 13) K těmto funkcím bychom ještě mohli přidat vytvoření a dohled nad udržením právního řádu.

Podívejme se nyní jak tyto předpoklady naplňuje EU. Pokud jde o území a obyvatelstvo, zde můžeme mluvit víceméně o splnění obou kritérií. Území EU je tvořeno – podobně jako v případě USA – územím jednotlivých členských zemí a stejně tak je tomu i v případě obyvatel. Všichni občané členských států disponují rovněž občanstvím Unie. V případě suverenity je však celá věc komplikovanější. V případě vnější suverenity se EU pokouší o koordinaci zahraničních politik jednotlivých zemí, nicméně její faktický výkon stále leží v rukou jednotlivých národních vlád. Podobně je tomu v otázce vnitřní suverenity. EU nedisponuje – a to ani v případě oblastí, které ji jsou svěřeny – skutečnou donucovací silou, ale spoléhá se na jednotlivé členské státy, že budou respektovat a prosazovat její rozhodnutí. Zajištění vnitřní bezpečnosti je pak zcela v rukou národních států, i když i zde existuje rozvinutá spolupráce. Největší problém však představuje nedostatečná přítomnost evropské identity. Primární identitou drtivé většiny občanů EU je jejich národní identita, zatímco evropská identita je spíše identitou doplňkovou podobně jako regionální a lokální identity. Nicméně není pravda, že evropská identita by zde nebyla vůbec přítomna či že by ji nebylo na čem stavět.

V případě funkcí národního státu je situace trochu odlišná. EU vykonává pravomoci, které ji členské státy svěří v rámci smluv. Může se tedy stát – a již se to děje – že EU vykonává některé funkce, jež dříve náležely výhradně národnímu státu. Příkladem budiž třeba řízení fiskální politiky Evropskou centrální bankou v případě zemí eurozóny či vydávání řady legislativních aktů ve svěřených oblastech a dohled nad jejich dodržováním.

Shrnuto, EU může – pokud se členské státy tak usnesou – vykonávat (a již vykonává) řadu funkcí, jež náležejí či v minulosti náležely státu. Na druhou stranu vzhledem k omezené roli, kterou EU hraje v porovnání s například federální vládou USA či SRN, praktické absenci donucovací moci a nedostatku evropské identity u evropských občanů, není (prozatím) možné mluvit o EU jako o federálním či jiném státu.

To však v žádném případě neznamená, že se EU nemůže v budoucnu tímto směrem vyvíjet a směřovat například k nějaké formě limitované federace či v delší časové perspektivě k federativnímu uspořádání podobnému SRN či USA. Aby však k tomuto vývoji došlo, musela by být naplněna řada předpokladů, zejména by však muselo dojít k utvoření dostatečně silné evropské identity v myslích evropských občanů a jejich sebeidentifikaci s ideou EU.

Vývoj tímto směrem však není a priori vyloučen. Již v dnešní době existuje mezi jednotlivými občany členských států řada společných rysů, na nichž lze stavět společnou identitu. Jmenujme například křesťansko-židovské základy všech členských zemí a z toho vycházející hodnoty, na nichž stojí společnost, značně podobnou kulturu a životní styl či fakt, že v EP máme dvě hlavní politické frakce, tj. nemáme zde 27 různých frakcí, ale dvě velké frakce socialistů a pravicových křesťanských demokratů a konzervativních stran. Z toho vyplývá, že ve všech členských státech lidé uvažují v obdobných kategoriích pravice – levice.

Shrnuto, občané jednotlivých evropských států sdílejí společné hodnoty, podobnou kulturu (zejména masovou), žijí obdobným způsobem života a hlavně v rostoucí míře navazují vzájemné kontakty. Pro koho dnes není normální cestovat volně po Evropě, ať za studiem, prací, dovolenou? Pokud to porovnáme se stavem, který zažila ještě generace našich prarodičů, kdy nejen, že evropské státy mezi sebou měly mnohem menší vazby, ale dokonce spolu válčily ve dvou největších evropských válkách, bije rozdíl přímo do očí. Rychlost posunu od vzájemně válčících národních států ke společné unii je ohromující. Zatímco generace prarodičů proti sobě mobilizovala, jejich vnuci a vnučky jezdí společně na studijní pobyty Erasmus.

Evropskou identitu nelze vybudovat přes noc, nelze ji vyhlásit, ukotvit ve smlouvě, evropská identita se musí vytvořit a to chce čas, možná i několika generací. Je málo pravděpodobné, že by lidé, kteří zažili válku, směřovali svou identitu jinam než na národní stát. U mladší generace však je možné pozorovat drobný posun, minimálně k akceptování evropské identity jako doplňkové.

Vytvoření společné identity lze také napomoci. Ostatně ani národní identity nevznikly zcela samovolně, ale byly do značné míry výsledkem cílené práce ze strany uvědomělé elity. Vzpomeňme třeba české národní obrození, které není ničím jiným než cíleným a dlouhodobým budováním národního uvědomění (či národní identity). Podobně jako byla utvořena identita národní, může být vybudována i identita evropská.

Závěr

Předmětem této eseje bylo ukázat, že EU představuje funkční politický systém, v jehož rámci dochází k tvorbě norem, rozhodnutí a přerozdělování v rámci oblastí, které se státy rozhodly přenést na evropskou úroveň. Na druhou stranu však současnou EU nelze označit za stát, zejména vzhledem k absenci dostatečně silné evropské identity, která by umožnila ztotožnění občanů s EU jakožto legitimním státním útvarem. Jak však ukazuje závěrečná část, tento vývoj není v budoucnu a priori vyloučen.

Použitá literatura

  • Almond, G. A. (1992): A Functional Approach to Comparative Politics, In: Susser, B. (ed., 1992): Approaches to the Study of Politics, New York : Macmillan, s. 209 – 270.
  • Easton, D. (1965): A Framework for Political Analysis, Englewood cliffs, N. Y. : Prentice – Hall.
  • Hix, S. (1999): The Political System of the European Union. Hampshire: Palgrave.
  • Laffan, B. – O´Donnell, R. – Smith, M. (2000): Europe´s Expe­rimental Union, London, New York: Routledge.
  • Moravcsik, A. (1998): The choice for Europe : social purpose and state power from Messina to Maastricht, Ithaca : Cornell University Press.
  • Říchová, B. (2000): Přehled moderních politologických teorií, Praha: Portál.

Autor studuje evropská studia na Masarykově univerzitě a je členem Studentské sekce Mezinárodního politologického ústavu Masarykovy univerzity.

blog comments powered by Disqus
Autor
Zbyněk Smetana
Rubrika
Zaměřeno na EU
Témata
, ,
Publikováno
21. 4. 2010