Schengenská dohoda a Schengenská prováděcí úmluva v praxi dnešních dní

Marek Hrdina - 17. Červen 2011, rubrika Zaměřeno na EU

Témata: azylová a imigrační politika, Evropská unie, Schengenská dohoda, Schengenská prováděcí úmluva, Schengenský prostor

Tato esej představuje jednu z nejznámějších integračních politik Evropské unie – vytvoření společného prostoru volného pohybu osob, známějšího pod pojmem Schengenský prostor. Čtenáře seznamuje se vznikem a vývojem Schengenských smluv a představuje situaci dnešních dní, která není kvůli selhávající imigrační politice členských států EU zdaleka pro setrvání Schengenu v současné podobě příznivě nakloněna.

Úvod

Podepsání Schengenské dohody a Schengenské prováděcí úmluvy v letech 1985 resp. 1990 odstartovalo novou integrační vlnu v Evropě, která již v roce 1995 vedla ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích signatářských států. Jednalo se o tah s mimořádnými praktickými i symbolickými důsledky. Evropská integrace se již od svého počátku po konci druhé světové války potýkala s problémem přílišného odtažení široké veřejnosti od procesů integrace. Obyčejní lidé se často ptají: „Co nám vůbec tato evropská integrace přináší?“ a občas nalézají jako odpověď pouze zpřísněné normy na kvalitu jimi vyráběných výrobků či stagnaci „své“ ekonomiky v důsledku propadu ekonomiky jiné evropské země.

Pro byrokracie a bezpečnostní složky jednotlivých signatářských států je zrušení hraničních kontrol na vnitřní hranici Schengenu ve spoustě ohledů naopak komplikací jejich práce, protože volně průchozí hranice s sebou přinášejí mimo celé řady pozitiv i minimálně stejně dlouhou řadu negativ. Ovšem i přesto, když se běžného občana EU zeptáte, který z kroků evropské integrace hodnotí nejpozitivněji, odpověď „volně průchozí hranice“ rozhodně nebude ojedinělá. O to smutnější je poté fakt, že jedna ze současných hlavních debat v rámci Unie se týká právě revize Schengenských dohod. Příčinou jsou zejména vlny nelegálních migrantů ze severní Afriky, které zatěžují převážně jižní státy Unie a které jsou napříč celým společenstvím vnímány jako vážná hrozba pro bezpečnost členských států. Tato esej stručně představí historii vzniku Schengenského prostoru a poté nastíní současné problémy této instituce, aby v kontextu jejího složitého vzniku bylo možné pochopit, proč jsou jakékoliv změny těchto dohod tak palčivým tématem.

Schengenská dohoda

Budování Schengenského systému neslo rys specificky se rozvíjející integrace. Ve svých počátcích se jednalo o první projekt Společenství, kterého se neúčastnily všechny členské země a na kterém se ani nepodílela Evropská komise. Teprve přijetím Amsterodamské smlouvy se projekt budování Schengenského systému stal součástí agendy EU.

Počátky budování systému se datují do roku 1985, kdy byla dne 14. června v lucemburské vísce Schengen podepsána dohoda mezi Francií, Německem a státy Beneluxu. „Oficiálně se tento dokument jmenuje Dohoda mezi vládami států hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. Své neformální, nicméně zažité označení získala podle místa svého podpisu.“ (Fiala, Pitrová 2009: 657) Nutno podotknout, že se nejednalo o první aktivitu podobného rázu, již o rok dříve byla kupříkladu vytvořena Saarbrückenská úmluva, která byla reakcí na silné protesty dopravců na německo – francouzských hranicích, ovšem Schengenská dohoda otvírala tuto problematiku hlouběji, než kterákoliv dohoda před ní.

Na druhou stranu se jednalo o dohodu do značné míry deklarativní, která přinášela pouze několik viditelných změn a sama o sobě zrušení kontrol na vnitřních hranicích neznamenala. Mezi nejdůležitější body vyjednané Schengenskou dohodou patřily: pouze zraková kontrola většiny osobních automobilů (článek 2), sloučení pohraničních stanovišť (článek 5), uvolnění přechodů pro osoby žijící v příhraničí (článek 6), sblížení vízových politik (článek 7), snížení čekací doby na hranicích (články 14 – 16) a jiné, především deklarativní body, které měly vést k harmonizaci předpisů jednotlivých zemí tak, aby mohlo dojít k jejich uplatnění nejpozději od 1. 1. 1990 (podle článku 30).¹ Vzhledem k poměrně velké obecnosti dohody nebylo potřeba její ratifikace, proto většina krátkodobých opatření vstoupila v platnost buď okamžitě, či do konce roku 1985.

Zajímavostí je vztah Schengenské dohody k Jednotnému evropskému aktu, který byl podepsán roku 1986 a který představuje víceméně vůbec první revizi zakládajících Římských smluv.² Články 13 – 19 JEA se přímo dotýkají tématu volného pohybu osob, s čímž měly některé státy ovšem problémy. Jmenovitě kupříkladu Británie tvrdila, že koncept společného trhu a volného pohybu osob nemusí být nutně v souladu, a proto požadovala přidání zvláštní deklarace do JEA. Ta má nakonec následující podobu: „Nic v těchto ustanoveních není na újmu právu členských států činit taková opatření, jaká považují za nezbytná za účelem kontroly přistěhovalectví ze třetích zemí a boje s terorismem, zločinností, obchodem s drogami a s nezákonným obchodem s uměleckými díly a starožitnostmi.” (JEA 1986)

Schengenská prováděcí úmluva

19. června 1990 se zástupci signatářů Schengenské dohody setkali v lucemburské pohraniční vesnici znovu, aby zde uzavřeli nový dokument, specifikující dříve podepsanou dohodu. „Oficiálním názvem, který nicméně není příliš často používán, je Úmluva podepsána dne 19. června 1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, Spolkovou republikou Německo, Francouzskou republikou, Lucemburským velkovévodstvím, a Nizozemským královstvím k provedení dohody dne 14. června 1985 o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích.“ (Fiala, Pitrová 2009: 660) Mnohem častější je ovšem znám název Schengenská prováděcí úmluva.

Jedná se o rozsáhlý dokument se 142 články, Závěrečným aktem a společnými prohlášeními. Na rozdíl od předchozího dokumentu, tento již obsahuje řadu přesných definic a konkrétních opatření. Mezi nejdůležitější opatření v rámci schengenského prostoru tak, jak byly vyjednané v Schengenské prováděcí úmluvě, patří:

Zrušení kontrol na společných (vnitřních) hranicích a jejich přesunutí na vnější hranice
Společné stanovení podmínek pro překračování vnějších hranic
Oddělené odbavování cestujících ze schengenského prostoru a cestujících, kteří z tohoto prostoru nepocházejí, na letištích a v přístavech
Harmonizace podmínek pro vstup a udělování krátkodobých víz
Koordinace mezi příslušnými orgány za účelem ostrahy vnějších hranic (…)
Stanovení úlohy přepravců při potírání nedovoleného přistěhovalectví
Povinné ohlašování státních příslušníků třetích zemí, kteří cestují z jednoho členského státu do druhého
Stanovení pravidel týkajících se příslušnosti pro žádosti o azyl (…)
Zavedení práva a podmínek příhraničního sledování a pronásledování osoby
(…) spolupráce v trestněprávních věcech
Zřízení Schengenského informačního systému (SIS) (Had, Pikna 2001: 79)

Ratifikační proces a rozšiřování prostoru

Na rozdíl od Schengenské dohody, Schengenská prováděcí úmluva musela díky své komplexnosti a závaznosti projít ratifikačním procesem ve všech signatářských státech. Tento proces se podařilo dokončit až k 26. březnu 1995, jelikož byl zpomalován množstvím negativních vlivů, kupříkladu vysokými finančními nároky, které byly vyžadovány v souvislosti s odstraňováním pozemních hranic a přestavbou letištních terminálů a přístavů. Přesto v době vstoupení úmluvy v platnost již k Schengenské dohodě a prováděcí úmluvě přistoupily nové státy – Itálie, Španělsko, Portugalsko a Řecko. V dubnu 1995 se přidalo Rakousko a na konci roku 1996 Dánsko, Švédsko a Finsko společně s Islandem a Norskem, které podepsaly dohodu o přidružení (Euroskop.cz 2010).

Jedinými státy EU, které tak od roku 1996 nebyly členy Schengenského prostoru, se staly Velká Británie a Irsko. Británie s konceptem volného pohybu osob měla problémy již od vzniku Schengenské dohody, což se projevilo prohlášením v JEA, jak bylo zmíněno výše. „Velká Británie a do určité míry též Irsko a Dánsko vykládaly volný pohyb osob přes hranice tak, že se vztahuje pouze na občany členských států Společenství a nikoliv na státní příslušníky třetích zemí, kteří mají trvalý pobyt na území jiných členských států Společenství. Toto pojetí však odmítaly ostatní členské státy Společenství a též Evropská komise […]“ (Ibidem: 78) Jelikož se v této věci nepodařilo dosáhnout dohody, došlo k pozměnění textů Amsterodamské smlouvy, která zakotvovala Schengenské dohody v Unijním právu. Nová forma textu umožňuje Velké Británii a Irsku zachovat si trvalou výjimku v Schengenském acquis.³

Pro státy přistupující k EU po uvedení Amsterodamské smlouvy v platnost, tj. státy které se k EU připojily v prvním a druhém východním rozšíření⁴, platí pravidlo ze Schengenského protokolu, připojeného k Amsterodamské smlouvě. Článek 8 uvádí: „Při jednání o přijímání nových členských států do Evropské unie platí schengenské acquis a další opatření, která v jeho rámci učinily orgány, za acquis, které musí kandidáti na přijetí převzít v plném rozsahu“ (Amsterdamská smlouva 1997) Dá se tedy předpokládat, že i při dalším rozšíření Unie bude od nových států vyžadováno případné připojení k Schengenskému systému.

Roku 2004 při prvním východním rozšíření přijaly Schengenské dohody všechny přistupující státy (tedy ČR, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko). Ten samý rok byly dohody podepsány i dalším nečlenem EU – Švýcarskem. Roku 2007 dohody podepsaly Bulharsko a Rumunsko, o rok později Lichtenštejnsko. Přijetí nových členů se však ukázalo být složitější, než se původně plánovalo, a to paradoxně více ze strany již stávajících členů, než ze strany nováčků. Hlavním problémem se ukázal SIS, který nebyl v původní verzi z roku 1995 schopen plně fungovat při 25 členech. Proto se předpokládalo, že nové státy plně implementují dohody až po vytvoření nového systému SIS II., který měl mimo jiné například obsahovat biometrické údaje.⁵

Jak se ale později ukázalo, vývoj SIS II je „běh na delší trať“, než se původně zdálo, a proto byl Portugalskem navržen kompromisní návrh – modifikovaný systém SISone4ALL, který má umožnit fungování Schengenského prostoru o více než 15 členech až do té doby, než bude plně připraven SIS II. Jakožto termín implementace dohod u států, které vstoupily v roce 2004, byl zvolen konec roku 2007. Ještě v létě se však zdálo, že se tomu tak nestane: „Nedávné testy ukázaly, že hned devět starých členských států nesplňuje kritéria pro zapojení do informačního systému SIS One4All (…) Tento systém se má začít používat místo dosavadního SIS I. a obsahuje nový software, který umožní připojení nových zemí, vysvětlil Langer. Fungovat může jen tehdy, pokud ho zvládnou všechny státy bez výjimky. Nepřipravenost starých členů tak ohrožuje rozšíření prostoru víc než údajné nedostatky nováčků." (iDNES 7/2007)

Nakonec však k rozšíření prostoru přeci jen došlo, a to nakonec s předstihem, státy prvního východního rozšíření se staly součástí Schengenského prostoru ke dni 21. 12. 2007. Pouze Kypr požádal o odklad z důvodu nepřipravenosti. O rok později implementovalo dohodu Švýcarsko a v roce 2009 Lichtenštejnsko, vstup Kypru se původně plánoval na rok 2010, ovšem toto datum bylo odsunuto, a vstup Rumunska s Bulharskem na rok 2011, přičemž ani tyto státy prozatím součásti prostoru nejsou (Euroskop.cz 2010).

Současný stav

V současné době lze projekt vytvoření Schengenského prostoru bez kontrol na vnitřních hranicích považovat za jeden z nejpopulárnějších mezi většinou obyvatel Unie. Někteří dokonce rozšíření Schengenu o země střední a východní Evropy považovali za větší událost, než samotné přistoupení těchto států k Unii, jelikož tím symbolicky padla jedna z posledních překážek připomínajících kdysi nechvalně proslulou Železnou oponu. Slavností „otevírání“ hranic o půlnoci dne 21. prosince 2007 se setkalo s velkou odezvou u obyvatelstva jak nových, tak dokonce i některých starých členským států. Podle průzkumů například až ¾ obyvatel České republiky vědělo, co vstup jejich země do tohoto sdružení znamená (iDnes.cz 2007). I když mnozí z nich určitě měli nejasné či neúplné informace, jedná se i tak o velké číslo, které není u evropských agend obvyklé.

S evropským prostorem bez vnitřních hranic jsou spjaty i mnohé výzvy a hrozby, kterým se zejména v první polovině roku 2011 dostalo větší aktuálnosti, než by si mnozí přáli. Velké nároky jsou kladeny zejména na státy, které mají alespoň část své hranice společnou se státem mimo Schengenský prostor, jelikož takovýto stát de facto brání nejen své hranice, ale hranice všech členů dohod. Zejména po východním rozšíření se hodně spekulovalo o hrozbě zvýšené trestné činnosti v pohraničí, problémy migrace lidí z východu na západ, snazší „práci“ pro nelegální převaděče, prodejce drog a jiných kriminálních živlů, atd. Paradoxem je, že ačkoliv minoritní problémy se zejména na německé hranici s Českem a Polskem skutečně objevily, vždy šlo spíše o lokální jevy, a kupříkladu zrušení pracovního omezení pro občany východního rozšíření EU v Německu a Rakousku v roce 2011, které se sice Schengenských dohod přímo nedotýká, nicméně má s nimi mnoho společného, se dočkalo jen minimální pozornosti, jelikož v té době se již naplno rozvinul problém nelegálních migrantů z destabilizující se severní Afriky.

Ačkoliv se jižní státy Unie potýkají se zvýšeným přílivem migrantů z mimoevropských států dlouhodobě, první polovina roku 2011 v tomto ohledu znamenala pomyslnou špičku ledovce. V souvislosti s pádem režimů v Egyptě, Tunisku a s hrozícím pádem vlády Muammara Kaddáfího v Libyi totiž tato migrantská vlna dosáhla hrozivých čísel – jen za první čtyři měsíce roku 2011 se ze severní Afriky pokusilo dostat do Itálie 20 000 afrických utečenců (Aktuálně.cz 2011). Těmto Afričanům se po několikatýdenních peripetiích podařilo získat dočasné povolení k pobytu na území Unie a mnozí z nich poté zamířili do Francie, kde má mnoho z nich své příbuzné. Francie na to v prvních dnech reagovala zadržováním italských vlaků na svých hranicích, což vyvolalo zejména z italské strany silné negativní reakce a rozproudilo debatu nad možným revidováním Schengenu (Novinky.cz 2011).

Podle dnešního nastavení systému totiž není možné ze Schengenských dohod jednoduše „vystoupit“, tato akce by byla spjatá pouze s daleko složitější a nežádanou procedurou vystoupení daného státu z celé Unie, současná pravidla jsou však podle některých hlasů již nadále nepřijatelná a revize je tudíž nutná. V Unii je možné pozorovat vytvoření dvou implicitních táborů, kdy jedni volají pro zpřísnění pravidel volného pohybu osob a celkově azylové a migrační politiky EU za účelem ochrany svého vlastního systému, zatímco zejména jižní státy vystavené zesílenému migračnímu tlaku nabádají ostatní členské státy k větší solidaritě, například přijetím legislativy, která by umožňovala „rozdělovat“ uprchlíky rovnoměrně do všech státu (Aktuálně.cz 2007).

Závěr

Květen 2011 znamenal z pohledu Schengenu a azylové a migrační politiky důležitý měsíc. 5. 5. 2011 vydala Komise oficiální vyjádření, v němž navrhuje rozšíření podmínek, během nichž mohou země dočasně obnovit hraniční kontroly, 12. 5. ohlásilo Dánsko, že z důvodu zvýšeného pohybu migrantů obnoví kontroly na hranicích s Německem a rovněž kontrolu připlouvajících lodí, na konci května pak nizozemský ministr pro přistěhovalectví GRD Leeds prohlásil, že bude skrz Unii hledat podporu pro zpřísnění azylové a migrační politiky (Euroskop.cz 2011). Zejména krok dánské vlády vzbuzuje otázku, zda vlivem selhávající migrační politiky EU nedochází k destrukci jednoho z nejlépe fungujících projektů evropské integrace a zda je revize Schengenu skutečně tou správnou cestou, jak se s těmito problémy vypořádat. Podíváme-li se na složitou cestu vzniku volného pohybu osob, zastávám názor, že by bylo daleko prospěšnější revidovat azylovou politiku, která nejen že na evropské úrovni má daleko kratší historii, ale vykazuje rovněž podstatně horší výsledky.

Seznam použité literatury:

Prameny:

EUR – Lex.eu – Dohoda mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích. 1985. (cit 2010 – 05 – 01), online-text.
EUR – Lex.eu – Amsterodamská smlouva, pozměňující smlouvu o Evropské unii, Smlouvu o založení evropských společenství některé související akty. 1997. (Cit. 2010 – 05 – 02), online-text.
Euroskop.cz – Jednotný evropský akt. 1986 (cit 2010 – 05 – 01), online-text.
Prague house.eu – důležité dokumenty EU – Prováděcí úmluva k Schengenské dohodě. 1990 (cit. 2010 – 05 – 02), online-text.

Knižní zdroje:

Fiala, Petr. Pitrová, Markéta. 2009. Evropská unie. Brno: Centrum pro stadium demokracie a kultury.
Had, Miloslav. Pikna, Bohumil. 2001. Druhý a třetí pilíř Evropské unie. Praha: MZV ČR v edičním oddělení ústavu MV. Kolektiv autorů. 2008. Vstup do Schengenu – výhody a nevýhody. Ed. Loužek, Marek. Praha: Centrum pro ekonomiku a politiku

Internetové zdroje:

Aktuálně.cz – Unie chce přerozdělovat azylanty. Česko je proti. (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
Aktuálně.cz – Soumrak Schengenu? Řím a Paříž chtějí obnovení kontrol. (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
Euroskop.cz – Schengen enlargement. 2010 (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
Euroskop.cz – Aktuálně spravedlnost, vnitro, migrace. 2011 (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
iDNES.cz – Vstup do Schengenu ohrožen, stará EU není připravená. 2007 (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
iDNES.cz – Většina lidí ví o pátečním vstupu Česka do Schengenu. 2007 (cit. 2011 – 05 – 15), online-text.
Novinky.cz – Francie zadržovala na hranicích italské vlaky s africkými běženci. 2011 (cit. – 2011 – 05 – 15), online-text.

Autor je studentem bakalářského stupně oboru mezinárodních vztahů a evropských studií na FSS MU v Brně.

Poznámky pod čarou

Informace uvedené v této pasáži vycházejí z českého překladu Schengenské dohody, viz seznam použité literatury.
Jedná se o smlouvy zakládajících EHS a EURATOM, podepsány 25. 3. 1957 v Římě
Viz. text Amsterodamské smlouvy str. 89 – 96, příloha Schengenské acquis.
První východní rozšíření (2004) – ČR, Litva, Lotyšsko, Estonsko, Kypr, Malta, Polsko, Maďarsko, Slovensko, Slovinsko. Druhé východní rozšíření (2007) – Bulharsko, Rumunsko
Více informací o SIS II kupříkladu zde (v angličtině).

Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy

S podporou International Institute of Political Science v Brně