Ukrajina medzi Európskou úniou a Ruskom, alebo čo môže Brusel a Moskva ponúknuť Kyjevu?
Matej Kresač - 30. Červen 2010, rubrika Zaměřeno na EU
Témata: Evropská unie, Ukrajina
Európsky kontinent prešiel za ostatných 20 rokov významnými
politickými zmenami. Medzi najvýznamnejšie prejavy týchto procesov patril
rozpad Sovietskeho zväzu, stiahnutie sa Ruska zo strednej Európy a naopak
začlenenie bývalých sovietskych satelitov do NATO a Európskej únie. Za
hranicami novej EÚ sa ocitol významný štát – Ukrajina so svojou
strategickou polohou a početnou populáciou. Ukrajina sa ocitla na okraji, zo
západu za hranicou Európskej únie a z východu susedí s Ruskom, s ktorým
ho spája dlhá tradícia spoločnej štátnosti, prinajmenšom
v 20. storočí. Dá sa povedať, že tento štát potrebuje vymedziť svoju
identitu – chce patriť k východu, západu, alebo ísť vlastnou cestou?
Otázky kam a s kým zamestnávajú ukrajinskú politickú elitu aj spoločnosť prinajmenšom v období volieb, keď každý z lídrov predstavuje občanom svoju víziu ukrajinskej budúcnosti. Cieľom textu je zamyslieť sa nad tým, či je Únia atraktívna pre Ukrajincov a ako to vplýva na vzájomné vzťahy a kde sú naopak nedostatky a rezervy. Cieľom je tiež zamyslieť sa nad postavením Ruskej federácie voči Ukrajine a porovnať ho s postavením EÚ. Akýmsi výstupom by mala byť úvaha, ktorý z aktérov má väčšie možnosti realizovať svoju politiku alebo v ktorom prípade existuje väčšia možnosť na prehlbovanie vzájomných vzťahov.
Predpokladom je, že Európska únia disponuje voči Ukrajine fenoménom soft power ako ho definuje Joseph Nye, teda schopnosťou dosiahnuť svoje ciele prostredníctvom ovplyvnenia správania partnera. Presnejšie soft power je založená na schopnosti ovplyvňovať čo chcú druhí na základe kultúrnej atraktivity, ideológie alebo inštitúcií, je to v skratke opak toho ak je aktér prinútený meniť svoje rozhodnutia na základe hrozieb, napr. vojenských. (Nye 1990: 181 182)
Motívom na takúto úvahu je aj komparácia prípadu Ukrajiny a jej vzťahu k EÚ s prípadmi iných krajín ktoré sa v nedávnom období do Únie integrovali alebo sa o integráciu pokúšajú v súčasnosti. Nie je pravdepodobne nevyhnutné hlbšie preniknúť do témy integrácie krajín strednej Európy do EÚ, ktorá bola zavŕšená v roku 2004 k tomu, aby bolo možné vysloviť domnienku, čo viedlo dané krajiny k snahe sa integrovať. Vyskytovali sa dôvody ako návrat do Európy (alebo snaha o návrat do západnej civilizácie), snaha dosiahnuť blahobyt západných krajín, snaha prekonať dedičstvo komunizmu. Taktiež vo významnej časti spoločnosti tzv. nových členských krajín existuje presvedčenie, že veci verejné (politika, správa) sú v západoeurópskych krajinách spravované lepšie. Samozrejmosťou bolo presvedčenie mnohých o vyššej rozvinutosti demokracie, nižšej korupcii atď. Všetky nemateriálne „statky“ vyplývajúce z členstva boli dopĺňané samozrejmou predstavou o postupnom zvyšovaní životnej úrovne ako dôsledku členstva, ako už bolo spomenuté. Táto atraktivita myšlienky európskej integrácie zafungovala v 90. rokoch a funguje do určitej miery aj teraz, stačí sa pozrieť na príklady balkánskych krajín bývalej Juhoslávie, kde napriek problémom nastáva postupné zmierovanie znepriatelených strán. Inšpiráciou im pravdepodobne je zmierovanie európskych krajín po 2. svetovej vojne a významnou motiváciou je bezo sporu možnosť zlepšenia vzťahov s EÚ a perspektíva členstva. Deje sa tak „prirodzene“ bez hrozieb silou, vydierania.
Ukrajina je v inej geopolitickej situácii ako krajiny Západného Balkánu, ktoré sú obkolesené iba Úniou, a ktoré si, aspoň sa zdá, vybrali kam sa chcú zaradiť V Ukrajine prebieha diskusia kam má patriť. V prípade integrácie do EÚ je podpora relatívne vysoká- vyššia ako podpora integrácie do Spoločenstva nezávislých štátov.(Popescu-Wilson 2009: 28), čo sa napr. nedá povedať o integrácii do NATO. Ukrajinci si pod pojmom EÚ predstavia asi nasledovné: dobré platy, lepšia životná úroveň, lepšie možnosti uplatniť sa, kvalitnejšie cesty, menej korupcie… Ilustrujúc na konkrétnych číslach tak v roku 2008 by sa podľa jedného z prieskumov v prípadnom referende za členstvo v NATO vyjadrilo 23 % respondentov, proti 57 %, za členstvo v EÚ 41 %, proti 28 %. Najčastejšími uvádzanými dôvodmi pre členstvo v Únii sú očakávané vyššie životné štandardy, ekonomický rozvoj a politická stabilita/demokracia. (Public Opinion in Ukraine 2008: 28–29) Je to rozhodne potenciál, na ktorom sa dajú vzťahy ďalej budovať. Slovami jedného diplomata z krajiny EÚ pôsobiaceho v Kyjeve: „žiadny majiteľ hotela nehovorí o ruskej kvalite ubytovania vo svojom hoteli ale o európskej kvalite, ktorú poskytuje.“ Takýto postreh je len detail, avšak posolstvo je jasné. Európa a Európska únia je pre obyčajných Ukrajincov, viac-menej bez ohľadu na to, z akého regiónu alebo prostredia sú, atraktívna. Samozrejme takýto pocit môže byť ešte intenzívnejší u tých, ktorí mali v štátoch EÚ možnosť nejakú dobu pobudnúť. Zdalo by sa, že história sa, v porovnaní so strednou Európou, opakuje. Nie je však jasné, či v Ukrajine existuje taká popularita myšlienky „návratu do Európy“, ako to bolo u jej západných susedov. Tento slogan zaznieva výrazne od eurooptimistických politikov. Popescu a Wilson však rolu tejto idey v šiestich krajinách Východného partnerstva spochybňujú. Aj keď lídri môžu hovoriť o návrate do Európy tento mýtus má konkurenciu v alternatívach, akými sú izolacionizmus alebo nejaká slovanská, eventuálne postsovietska alebo pravoslávna vzájomnosť. (Popescu, Wilson 2009: 16)
Aká vlastne je politika Únie voči tomuto veľkému susedovi, resp. aké sú možnosti a perspektívy vzťahov, keďže samotná atraktivita rozhodne nemôže stačiť? Treba poznamenať, že nie je kandidátskou krajinou, teda nemá jasnú perspektívu členstva, na rozdiel napr. od Chorvátska alebo aj Turecka. To, že Ukrajina nemá status kandidáta, má viacero príčin a takisto následkov. Dá sa pochybovať o tom, že v takom hospodárskom alebo sociálno-politickom stave môže byť daný jasný prísľub alebo potenciálny dátum členstva v Únii. To by sa pravdepodobne nestretlo s pozitívnou odozvou v niektorých členských krajinách. Kto vie ako by sa zatvárili voliči napr. vo Francúzsku na to, keby vláda presadzovala integráciu 45 miliónovej Ukrajiny, kde priemerná úroveň miezd dosahuje zlomok úrovne členov Únie. Brusel si nateraz nemôže dovoliť motivovať Kyjev jasným prísľubom členstva. Čo však urobiť môže, je poskytnúť pomoc Ukrajine pri reformách a snažiť sa o jeho priblíženie k Únii. Ukrajina je v bruselskom prístupe zaradená do projektu Východného partnerstva (VP), spolu s Bieloruskom, Moldavskom a krajinami Južného Kaukazu. Cieľmi projektu sú okrem iného podpora demokracie, dobrá správa vecí verejných (good governance), podpora reforiem, ekonomický rozvoj, stabilita alebo spolupráca v energetickej oblasti. Zaradenie štátu do tejto skupiny sa stretlo aj s nesúhlasom medzi Ukrajincami, keďže si podľa nich zaslúžia viac.
Treba povedať, že rámec Partnerstva neobmedzuje Ukrajinu ako individuálneho aktéra. Vo všeobecnosti je kvitované, že krajiny na východ od Únie boli vyčlenené v rámci Európskej politiky susedstva (ENP) samostatne. Vnútorná deľba ENP na južnú a východnú dimenziu je pre obe skupiny výhodnejšia a umožňuje adresnejší prístup Bruselu k obom oblastiam. Východné partnerstvo však určite nemôže riešiť všetky problémy vo vzťahoch medzi oboma aktérmi. Keďže celý koncept Partnerstva bol do života uvedený iba v minulom roku, je ťažké hovoriť o tom, či je úspešný alebo nie. Je nevyhnutné, aby neboli jeho zámery s cieľom všestrannej spolupráce bez členstva vnímané len ako záujem Bruselu, bez aktivity partnerských krajín.
Jednou z priorít VP je rozvoj kontaktov medzi ľuďmi. Samozrejme je dôležité, aby boli umožňované výmeny napr. študentov, aby sa ľudia mohli navzájom spoznávať. Pre ukrajinských občanov to však nie je až také jednoduché. Prezident Juščenko, potom ako bol v roku 2005 zvolený za prezidenta, zrušil vízovú povinnosť pre občanov Európskej únie. Z opačnej strany však obdobný krok vykonaný nebol. Pre to, aby krajina mohla byť zaradená do zoznamu štátov, ktoré majú s EÚ bezvízový styk (v tomto prípade možno hovoriť o krajinách Schengenu), musí ten ktorý štát spĺňať prísne nastavené podmienky. Musí byť zmluvne ošetrená otázka readmisie (zjednodušene ak niekto ilegálne prekročí hranicu z Ukrajiny na Slovensko alebo do Maďarska, bude vrátený na Ukrajinu). Toto Ukrajina splnila a dohoda o readmisii je prijatá a viac nie je problémom.
Európska únia ustúpi od vízovej povinnosti len vtedy, keď z toho nebudú vyplývať bezpečnostné riziká. Technickým problémom, ktorý možno relatívne jednoducho vyriešiť, je zabezpečiť primeranú ochranu cestovných dokladov. V krajine bolo donedávna celkom bežným javom, ak niekto vlastnil celú radu cestovných pasov. Efektívna centrálna evidencia v krajine neexistovala. Z hľadiska riešenia je náročnejším problém efektívnej ochrany vonkajších hraníc Ukrajiny. Ak Kyjev nebude môcť garantovať bezpečnosť svojich hraníc, nebude môcť byť vízová povinnosť pre Ukrajinských občanov zrušená. Do roku 1992 hranice medzi republikami Sovietskeho zväzu de facto neexistovali. Napr. na rusko-ukrajinskej stále neprebehla demarkácia. Táto hranica stále rajom pre pašerákov a je (na rozdiel od hranice „Schengenu“) pomerne ľahko nelegálne prekonateľná. Posolstvo je jasné, Ukrajina nateraz nespĺňa podmienky na to, aby bola zrušená vízová povinnosť zo strany Bruselu. Na druhej strane krajiny EÚ bývajú kritizované za nehumánne postupy pri vydávaní víz Ukrajincom. Ide prinajmenšom čiastočne o oprávnené pripomienky. Čo to sa podarilo napraviť, napr. víza pre študentov, pedagógov sú vydávané zdarma. Niektoré problémy eliminuje aj Vízový kód EÚ prijatý v apríli 2010. Podľa neho budú musieť všetky konzuláty pri vydávaní víz postupovať rovnako, budú existovať časové limity na vydanie dokumentov a takisto pri zamietnutí žiadosti bude možné dozvedieť sa príčiny zamietnutia. Vydávanie dlhodobých víz by malo byť taktiež zjednodušené.
Obraz sa čiastočne vylepšil, avšak stále zostáva zo strany ukrajinskej spoločnosti negatívny. Problematika víz je len koncovým prejavom problémov vo vzťahoch Ukrajiny a EÚ. Únia je pre Ukrajincov atraktívna, avšak nevedia, aká je ich perspektíva vo vzťahu k nej. EÚ môže rozhodne urobiť viac, čím by presvedčila svojho partnera, že bezvízový styk pre Ukrajincov je pre Brusel prioritou. Solonenko napr. uvažuje o tom, že by sa Brusel v rámci VP mohol podieľať na zavedení poriadku na rusko-ukrajinskej hranici, bez čoho víza zrušené určite nebudú. Integrované riadenie hraníc je jednou z priorít VP. EÚ by pri tom mala spolupracovať ako s Ukrajinou tak aj s Ruskom- strategickým partnerom EÚ. (Solonenko 2009: 201–204 )
Zdá sa, že jasnejšiu perspektívu Ukrajine ponúka Rusko. Obe krajiny spája mnohé, dominantným náboženstvom v oboch je pravoslávie, ruský jazyk má na Ukrajine významné postavenie, takisto ako ruská kultúra. Obyvatelia oboch spoločne žili v jednom štáte a to, relatívne dlho. Spoločné dedičstvo je zjavné každému, kto mal príležitosť nejakú dobu v Rusku a na Ukrajine pobudnúť. Možno namietať, že v tak intenzívnej podobe neexistuje na západe Ukrajiny, avšak neplatí to bezo zvyšku. Rusko má omnoho lepšiu východiskovú pozíciu než Európska únia, ktorá si musela postavenie budovať sama. To však rozhodne nie je všetko. Rusko a Ukrajina sú veľmi výrazne prepojené hospodársky.
Problematickou otázkou je plyn, ktorý Rusko Ukrajine dodáva. Súčasný prezident Janukovyč podpísal s ruskou stranou dohody podľa ktorých bude na ukrajinskom Kryme naďalej dislokovaná ruská flotila a Ukrajine výmenou za to bude z ruskej strany dodávaný ruský plyn lacnejšie než sú svetové ceny. Vojenská prítomnosť tisícok ruských námorníkov na Kryme ako prejav vplyvu je známa. Takisto v otázkach cestovania sa Únia Ruskej federácii nevyrovná. Medzi krajinami je bezvízový styk, na prekročenie hranice stačí ekvivalent slovenského alebo českého občianskeho preukazu. V RF, hlavne vo väčších mestách, pracuje veľa ukrajinských pracovných migrantov (aj keď asi o tretinu menej ako ich je v EÚ(Popescu, Wilson 2009: 34)), medziľudské vzťahy sú veľmi intenzívne, na Ukrajine žije početná ruská menšina, platí to aj opačne. Paradoxnou „výhodou“ je tiež ruský prístup k demokracii a ľudským právam.
Európska únia nesmie (nemala by) pristúpiť na sfalšovanie volieb alebo nehovoriť o korupcii. Ruskí reprezentanti nemali problém s uznaním výsledkov nelegitímnych volieb prezidenta v roku 2004, takisto nekritizovali garnitúru dovtedajšieho ukrajinského lídra Kučmu, zapleteného do korupčných afér. Rusko nepranierovalo ukrajinské pomery, keď došlo k vražde novinára Honhadzeho. Moskva ponúka svojim susedom vlastnú alternatívu soft power, založenú na rétorike bratstva, možnosti integrácie, strategických investíciách, ochrane autoritárskych režimov, voľného prístupu na pracovný trh, suverénnej demokracie (Popescu, Wilson 2009:38)
Je vidno, že Moskva a Brusel majú vo vzťahu ku Kyjevu v rukách iné karty. Momentálne sa zdá, že ruský postup nachádza na Ukrajine výraznejšiu odozvu. Rusko ponúka za politické a bezpečnostné ústupky jasné politické a hospodárske výhody. Únia nie je schopná Rusku konkurovať v tom, že by povedzme znížila cenu dodávaných surovín na Ukrajinu pod trhovú úroveň, ironicky povedané „krajiny môžu prežiť bez IKEY ale nie bez plynu“ (Popescu, Wilson, 2009:32). Takisto si Brusel nedovolí ustupovať z demokratických štandardov, nekritizovať korupciu, porušovanie zákonov. Rusko sa taktiež poučilo z tzv. Oranžovej revolúcie a uvedomilo si, že staré praktiky (napr. mierne porušovanie volieb alebo zjavná podpora proruského kandidáta) viac nemusia na kontrolu susedov stačiť a rozvinulo svoju soft power vskutku obdivuhodným spôsobom. (Popescu 2006)
Naopak Európska únia sa mnohým (kritikom EÚ) zdá byť akýmsi impériom, ktoré Ukrajine (a ostatným štátom Východného partnerstva) málo niečoho konkrétneho/hmatateľného sľúbi a naopak veľa vyžaduje. Partnerské krajiny majú preberať únijné pravidlá, avšak bez jasnej perspektívy členstva. Obdobné podmienky (i keď samozrejme náročnejšie) sú kladené aj kandidátom. Ich postavenie sa však od postavenia Ukrajiny líši práve budúcim možným členstvom. Akú teda má Európska únia pozíciu v ukrajinskom povedomí. Je otázkou, či sa tu bude opakovať scenár známy zo strednej Európy, keď Únia bola pre občanov aj politikov taká atraktívna, že to umožňovalo realizovať reformné a iné často nepopulárne kroky s odôvodnením, že Brusel to tak chce, a teda v konečnom dôsledku (a v prípade integrácie) to bude pre občanov prínosom. Disponuje Únia týmto potenciálom v takej intenzite na Ukrajine ako to platilo pri stredoeurópskych štátoch? Autor textu ponúka odpoveď – NIE.
Ak sa dramaticky nezlepší obraz EU v krajine a zároveň sa nebude zhoršovať obraz Ruska, čo by muselo ísť ruku v ruke s väčšou aktivitou EÚ, tak budú stále častejšie zaznievať z Ukrajiny hlasy, že „EÚ nás nechce, musíme byť s Ruskom.“ Možno, že nastane nejaký ideový súboj medzi Ruskom a Úniou o Ukrajinu. Pričom je namieste poznamenať, že akokoľvek sa bude Kyjev približovať Bruselu, nebolo by správne, aby boli prerušené všetky dovtedajšie väzby s RF. Práve tak sa snažia argumentovať niektorí ruskí politici, avšak najmä v kontexte možného členstva v NATO, keď sa Rusko vyhráža prerušením väzieb. (Rossija možet vvesti dla žitelej Ukrajiny vizy 2008)
Únia bude musieť produkovať aktívnejšiu východnú (ukrajinskú) politiku. Ak aj nemá prísť prísľub členstva, je namieste pokúšať sa o všestrannú spoluprácu. Avšak skôr či neskôr, ak Ukrajina bude mať stále záujem a pomery sa zlepšia, bude musieť byť nastolená otázka budúceho členstva. Vzťahy majú potenciál byť na veľmi vysokej úrovni, čo plynie aj z atraktivity Únie pre Ukrajinu, ktorá by zo strany Bruselu nemala byť premrhaná, samozrejme ak je spolupráca skutočnou prioritou. Ak má skutočne Európska únia ašpirácie byť významným zahranično-politickým aktérom, tak sa v prvom rade musí snažiť v svojom bezprostrednom susedstve, pretože ak sa to nepodarí tam, pravdepodobne sa to nepodarí ani inde. Ak Únia nebude jednotnejšia a akčnejšia, tento cieľ nedosiahne a z atraktivity, ktorú určite má, zostane len prázdna fráza. Navyše vo východnej Európe soft power už nedisponuje iba ona sama, ako je o tom presvedčených stále veľa predstaviteľov v EÚ.
Zdroje
- Nye, J. (1990): The Changing Nature of World Power, Political Science Quarterly, Vol. 105, No. 2, pp. 177–192.
- Popescu, N. (2006): Russia’s Soft Power Ambitions, CEPS Policy brief, No. 115, October 2006.
- Popescu, N. –Wilson, A. (2009): The Limits of Enlargement-Lite: European and Russian Power in the Troubled Neighbourhood, Policy Report. ECFR, London.
- Public Opinon in Ukraine 2008, IFES, text on-line.
- Rossija možet vvesti dla žitelej Ukrajiny vizy, 27.10.2008, text on-line.
- Solonenkol, I. (2009): A Ukrainian Perspective on the EU-Russia Relationship, in Duleba, A. (ed.): Searching for new momentum in EU-Russia Relations: Agenda, Tools and Institutions. SFPA, Bratislava, pp. 177–210.
Autor studuje mezinárodní vztahy na Masarykově univerzitě.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně