Volby do EP: Stále jen druhořadé volby?
Zbyněk Smetana - 24. Leden 2010, rubrika Zaměřeno na EU
Témata: Evropská unie, Evropský parlament, volby
Volby do Evropského parlamentu (EP) bývají v odborném i laickém
prostředí často označovány jako tzv. druhořadé volby (Reiff – Schmitt
1980). A vskutku, pokud se podíváme na volební účast, kandidující
politiky, volební témata a vůbec celkovou pozornost, již volbám do EP
věnují jak kandidující politické strany, tak i média a veřejnost,
můžeme celkem jednoznačně konstatovat, že pozornost věnovaná volbám do
EP je ve srovnání s volbami do národních parlamentů nesrovnatelně
menší. Ostatně volby do EP konané v červnu tohoto roku s rekordně
nízkou volební účastí – v ČR 28 % – jsou toho jasným důkazem.
Úvod
Podstata všestranně menšího zájmu o druhořadé volby spočívá ve skutečnosti, že „v druhořadých volbách se hraje o méně než ve volbách prvního řádu, protože v „sázce“ je méně.“ (Dočkal – Kaniok – Závěšický 2007a: 47; srovnej též Reiff – Schmitt 1980: 9) Řečeno jinými slovy, ona „druhořadost“ voleb spočívá (1) v menším zájmu politických uskupení i voličů, přičemž tento menší zájem je vyvolán pocitem, že (2) se v podstatě nesoutěží o nic podstatného, respektive že se soutěží o méně než v národních volbách. Podívejme se nyní, zdali jsou oba tyto předpoklady druhořadosti naplněny i v případě voleb do EP.
Jak již bylo zmíněno výše, pozornost věnovaná volbám do EP je ve
srovnání s národními volbami malá, jak uvádí i Tabulka 1. Z hlediska
toho, jak volby probíhají, jde tedy jednoznačně o druhořadé volby. Jde
však o druhořadé volby i z hlediska jejich významu, tj. toho, o co se
hraje? Volby do EP slouží k personálnímu obsazení EP, tedy instituce,
která prošla nejdynamičtějším vývojem ze všech evropských institucí.
Hlavním – a v podstatě jediným významným – úkolem původního
Shromáždění ESUO bylo kontrolovat činnosti Vysokého úřadu na základě
výročních zpráv. Při pohledu na současné pravomoci EP (viz níže) je
jasné, jak výrazným vývojem celá instituce prošla v průběhu minulého
půlstoletí. Z delegovaného poradního orgánu se EP stal – po boku Komise
a Rady EU – jedním z klíčových aktérů politického systému EU.
Srovnání volební účasti v národních a evropských volbách – Česká republika:
| volby | volební účast | |
|---|---|---|
| Volby do EP (2004 a 2009) | 28.32 % | 28.22 % |
| Volby do Parlamentu ČR (2002 a 2006) | 58 % | 64.47 % |
Zdroj: Veškerá data jsou uvedena podle www.volby.cz.
Karheinz Reiff a Hermann Schmitt (1980) zkonstruovali svou tezi o druhořadých volbách jakožto volbách, kde toho není moc ve hře, v reakci na první přímé volby v roce 1979. Podíváme-li se na pravomoci EP v době prvních přímých voleb, můžeme konstatovat, že ve hře toho skutečně moc nebylo. Nicméně od té doby prošel EP a zejména jeho pravomoci překotným vývojem, v jehož rámci se začal stále více podobat klasickým národním parlamentům. Aktuální revize primárního práva v podobě Lisabonské smlouvy vymezuje EP pozici, která má již řadu společných rysů s postavením a fungováním klasických národních parlamentů.
V následujícím článku se zaměříme na tyto otázky. Představují volby do EP vzhledem k jeho kompetencím a zapojení politického systému EU stále volby druhého řádu? Není možné, že se – vzhledem k rostoucímu významu EP, jakož i růstu oblastí, jež jsou regulovány unijní legislativou – jedná o volby, které v určitých oblastech mohou být stejně významné jako národní volby? Je důležité mít na paměti, že uvedené otázky se netýkají formálního průběhu voleb, kde o jejich druhořadosti není pochyb, nýbrž se zaměřují na jejich významovou stránku, tj. toho, o co se soutěží.
Postavení a funkce EP
Původní funkce Parlamentního shromáždění spočívala v kontrole Vysokého úřadu a konsultační roli v případě legislativního procesu. Tyto z dnešního pohledu značně limitované funkce byly však v průběhu let rozšiřovány. První změnu přinesla tzv. Slučovací smlouva, jež sjednotila pravomoci EP vůči všem třem Společenstvím. Výraznější změnu však přinesly tzv. rozpočtové smlouvy ze 70. let, které zapojily EP do procesu přijímaní rozpočtu a umožnily mu odmítnout rozpočet jako celek. V roce 1979 se konaly první přímé volby, jež přispěly ke zvýšení legitimity EP a nárůstu jeho sebevědomí – EP záhy poprvé odmítl rozpočet ES.
Výraznou změnu přinesl JEA, který zavedl proceduru spolupráce (čl. 6 a 7 JEA) a též nutnost souhlasu EP s přijetím nových členů ES a mezinárodních závazků ES (čl 8. JEA). V trendu posilování pravomocí EP pokračovala i Smlouva o EU, jež zavedla proceduru spolurozhodování (čl. 189b Smlouvy o ES). EP také nově schvaloval Komisi (čl. 158 Smlouvy o ES). Amsterodamská revize zapojila EP do ochrany nově definovaných základních pravidel a hodnot EU a zavedla přímé schvalování předsedy Komise. Cílem tohoto krátkého úvodu nebylo podat vyčerpávající historii EP (pro tyto účely srovnej Dočkal – Kaniok – Závěšický 2007a ; Dočkal – Kaniok – Závěšický 2007b ; Fiala – Pitrová 2009), ale ukázat dynamický vývoj, kterým EP prošel zejména od poloviny 80. let. Nyní se blíže podíváme na současné funkce EP.
V literatuře věnované EP najdeme celou paletu různých členění funkcí EP. V tomto článku budeme vycházet z členění, které používají ve své práci věnované EP Vít Dočkal, Petr Kaniok a Jan Závěšický (2007a: 81). Uvedení autoři dělí funkce EP na:
- legislativní
- rozpočtové
- souhlasné řízení
- kontrolní
- ostatní
Pokud jde o legislativní funkci, používá současný EP celkem tři způsoby, jimiž se podílí na schvalování legislativy. Nejstarší a z hlediska zapojení EP nejslabší je procedura konzultace, která EP umožňuje, aby vyjádřil své stanovisko, tj. byl konzultován, nicméně jeho názor nemusí být při konečném rozhodnutí Rady brán v potaz. Z hlediska počtu takto přijímaných legislativních opatření jde o stále méně užívanou metodu, která se však používá v důležitých sférách integračního procesu, jako je společná zemědělská politika, revize primárního práva či občanství EU. (Dočkal – Kaniok – Závěšický 2007a: 82)
Druhou možnost představuje procedura spolupráce, která EP umožňuje pozměnit legislativní předlohu nebo ji odmítnout, nicméně Rada může změny či odmítnutí legislativního návrhu provedené EP přehlasovat. Procedura spolupráce se týká především ustanovení souvisejících s hospodářskou a měnovou unií.
Poslední a nejpoužívanější proceduru, která také v nejvyšší míře zapojuje EP, představuje procedura spolurozhodování. V rámci procedury spolurozhodování může EP zabránit přijetí legislativy, s níž nesouhlasí – jde o tzv. parlamentní veto. Legislativní pravomoc EP je důležitá i proto, že vzhledem k narůstajícímu počtu evropské legislativy, kterou národní státy následně pouze implementují, představuje EP přímý kanál, který umožňuje občanům ovlivnit přijímaní a podobu této legislativy.
Další funkcí EP je podíl na přijímaní rozpočtu EU. Průběh procedury je upraven článkem 272 Smlouvy o ES ve znění z Nice. EP však nedisponuje plnou kontrolou nad celým rozpočtem. Přímo měnit může pouze tzv. nepovinné výdaje, zatímco u povinných může pouze navrhovat rozpočtové změny. Pokud však EP nesouhlasí s podobou rozpočtu ani ve druhém čtení, může rozpočet odmítnout jako celek, což se již v minulosti několikrát stalo.
Souhlasné řízení představuje poměrně specifický proces, v jehož rámci je k přijetí právního aktu zapotřebí nezávislý souhlas Rady i EP. Oba aktéři tak vystupují nezávisle na sobě, přičemž k přijetí daného aktu je nutný souhlas obou institucí. Oblast použití souhlasného řízení je taxativně vymezena a používá se například pro přijetí nových členů nebo uzavření určitých mezinárodních dohod jménem Společenství.
Kontrolní funkce se týká především Komise, jež může být na návrh 1/10 poslanců EP následně odvolána 2/3 poslanců přičemž musí jít nejméně o ½ všech. Kontrolní funkce se projevuje již při sestavování Komise, kdy je EP nejprve schválen předseda Komise a následně Komise jako celek. Ačkoliv jednotliví řadoví členové Komise nejsou schvalováni jednotlivě, EP věnuje velkou pozornost hodnocení jednotlivých kandidátů na post komisaře. Závěrečné schvalování Komise jako celku poskytuje EP dostatečnou sílu, aby vyjádřil svůj nesouhlas s nominací nepřijatelných kandidátů.
Kontrolní funkce EP vzhledem k dalším institucím jsou slabší. V případě Rady má EP právo pokládat Radě otázky na základě Slavnostní deklarace EU. Ochota Rady odpovídat je tak ukotvena pouze v rovině politické dohody a nikoliv primárního práva. Ostatní instituce jsou kontrolovány skrze schvalování výročních zpráv a programových dokumentů. Jde zejména o zprávu Účetního dvora či zprávu o zasedaní Evropské Rady. Dalším nástrojem, který může EP využít ke kontrole ostatních institucí, je žaloba pro nečinnost u ESD podle článku 232 Smlouvy o ES ve znění Smlouvy z Nice. Mezi další funkce můžeme zařadit volbu evropského ombudsmana, nepřímý vliv na personální obsazení dalších institucí, možnost zřízení vyšetřovací komise EP nebo petiční právo.
Změny obsažené v Lisabonské smlouvě
Revize primárního práva obsažená v Lisabonské smlouvě přináší pro EP řadu významných změn, jež posilují jeho pozici. V prvé řadě je EP zrovnoprávněn s Radou v legislativní a rozpočtové oblasti. Procedura spolurozhodovaní přejmenovaná Lisabonskou smlouvou na tzv. „řádný legislativní postup“ se v souladu s Lisabonskou smlouvou má stát, jak už ostatně vyplývá z jejího nového pojmenování, hlavním způsobem pro přijímaní legislativy. Tomu odpovídá i značné rozšíření oblastí, jež mají nadále podléhat spolurozhodovací proceduře. Mezi nejvýznamnější oblasti, které jsou v novém právním rámci přesunuty do komunitární oblasti a jejichž právní úprava je tedy předmětem spolurozhodovací procedury, patří spolupráce v oblasti justice a vnitra (justiční a policejní spolupráce v trestních věcech) a také část společné zemědělské politiky. (Odbor informování o evropských záležitostech 2008: 27, 81–82)
Druhou oblastí, kde je navrhováno zrovnoprávnění EP s Radou, je přijímaní rozpočtu. EP nově získá pravomoc definitivně rozhodovat i o tzv. povinných rozpočtových výdajích, čímž ztratí dosavadní rozdělení výdajů na povinné (schvaluje Rada) a nepovinné (schvaluje EP). EP tak získá kontrolu nad podobou celého rozpočtu, což má za následek nárůst jeho moci v tom směru, že skrze rozpočet může nepřímo ovlivňovat politiky a fungování celé EU.
Poslední významnou změnou je zakotvení volby předsedy Komise v závislosti na výsledku voleb do EP. K výsledku voleb do EP se sice přihlíželo i v současnosti – i z toho důvodu, že není možné jmenovat předsedu, kterého by EP následně neschválil – nicméně šlo spíše o nepsanou dohodu. Lisabonská smlouva nyní tento postup kodifikuje, čímž dochází k posunu při výběru předsedy od odborného hlediska k politickému a celkově k politizaci procesu sestavování Komise. O kladech či záporech tohoto vývoje je možno dlouze polemizovat, faktem nicméně zůstává, že navázání výběru předsedy Komise na výsledky voleb do EP opět přibližuje fungování EP klasickým národním parlamentům.
Shrnuto, Lisabonská revize primárního práva pokračuje v trendu posilování EP a jeho pravomocí. EP již nadále „nebude primárním kontrolním a konzultativním orgánem, ale bude rovněž plnit legislativní a rozpočtovou funkci na stejné úrovni s Radou.“ (Odbor informování o evropských záležitostech 2008: 40) Podobně výslovné navázání volby předsedy Komise na výsledky voleb do EP přibližuje EP funkcím národních parlamentů. Je otázkou, zdali politizace volby předsedy Komise povede ke konstituování větší soutěživosti v rámci EP. Konsensuální chování EP a absence soutěže mezi politickými uskupeními je totiž jedním z nejvýraznějších rysů, jež odlišují EP od národních parlamentů.
Závěr
Cílem tohoto článku bylo zamyslet se pomocí analýzy funkcí EP nad otázkou, zdali se v případě voleb do EP stále jedná o volby druhého řádu ve smyslu, že není o co „hrát“, nebo zdali se – vzhledem k postupnému nárůstu a prohlubování jednotlivých funkcí EP, jakož i jeho celkového postavení v politickém sytému EU – jedná o volby, které se svým významem v některých oblastech blíží významu národních voleb.
Jestliže v době zavedení přímých voleb do EP (1979) se funkce EP omezovaly na kontrolu Komise, avšak bez vlivu na její sestavování, limitovanou rozpočtovou funkci a nezávaznou konzultaci, jež se navíc týkala jen určitých oblastí, pak v porovnání s dnešním stavem toho v sázce opravdu moc nebylo. Od zavedení přímých voleb jsme svědky nebývalého posílení EP, který se v mnoha ohledech značně přiblížil fungování a roli klasických národních parlamentů. Lisabonská smlouva v tomto trendu pokračuje, zejména pak navázáním složení Komise na výsledek voleb do EP. Vidíme tedy, že význam voleb do EP stoupá a ve hře je toho – zejména bude-li schválena Lisabonská smlouva – stále víc. Zohledníme-li přístup víceúrovňového vládnutí, podle něhož nepředstavuje stát jedinou úroveň, kde dochází k tvorbě politiky a rozhodování, můžeme vcelku snadno oponovat tezi, že volby do EP jsou druhořadé ve smyslu, že není o co soutěžit.
Celý problém má však i svou druhou stránku, kterou je v našem případě zejména zájem veřejnosti o volby do EP. Ačkoliv od zavedení přímých voleb pravomoci EP posilují, volební účast paradoxně vytrvale klesá a zejména v nových členských zemích dosahuje kriticky nízké úrovně. Názory, proč tomu tak je, jsou různé. Poukazuje se na složitost systému a problém malé informovanosti voličů (Mocek 2009), konsensuální vystupování EP a absenci ideového střetu (Krutílek 2009) či příliš rychlé změny primárního práva, které neumožňují evaluaci systému ani jeho „zažití“ (Fiala 2007). Pokud vezmeme do úvahy, že volby probíhají v 5letém intervalu, přičemž revize primárního práva, jež mění postavení EP a tím pádem i význam voleb do EP, probíhají rychleji – Smlouva o EU (1992), Amsterdam (1997), Nice (2000), Ústava (2004), Lisabon (2007) – nelze se divit, že se běžný občan neorientuje a v důsledku toho nemá o volby zájem, protože v podstatě neví, o co jde. Obzvláště patrné je to v nových členských zemích, které v roce 2004 vstoupily do takříkajíc rozjetého vlaku.
Závěrem můžeme říci, že „další roli EP bude spíše než nárůst
jeho pravomocí ovlivňovat jeho vnímání občany EU“ (Dočkal –
Kaniok – Závěšický 2007a: 140). Změny, kterými EP od zavedení
přímých voleb prošel, jsou převratné a nyní je potřeba věnovat určitý
čas jejich zažití a zejména vyhodnocení toho, jak fungují. Porozumění
těmto proměnám, kterými nejen EP, ale celá Unie v posledních letech
prošla a vlastně ještě prochází, není snadné. Nicméně jedním
z úkolů evropských studií je přiblížit a osvětlit fungování EU a
jejích institucí občanům, nebo ne?
Použitá literatura a zdroje:
- Dočkal, Vít a Kaniok, Petr a Závěšický, Jan. 2007a. Evropský parlament. Brno: IIPS.
- Dočkal, Vít a Kaniok, Petr a Závěšický, Jan. 2007b. Rendez-vous s Evropským parlamentem. Brno: IIPS.
- Evropský parlament.
- Fiala, Petr. 2007. Evropský mezičas: nové otázky evropské integrace. Brno: Barrister & Principal.
- Fiala, Petr a Pitrová, Markéta. 2009. Evropská unie. Brno: CDK.
- Krutílek, Ondřej. 2009. „Proč je Evropský parlament neviditelný?“ Revue Politika 9, online text.
- Mocek, Ondřej. 2009. „Evropský parlament jako zástupce evropského lidu?“ Global Politics, online text.
- Reiff, Karheinz and Schmitt, Hermann. 1980. „Nine second-order national elections – A conceptual framework for the Analysis of the European elections.“, European Journal of Political Research, No. 8, pp. 3–44.
- Odbor informování o evropských záležitostech. 2008. Když se řekne Lisabonská smlouva. Perspektiva fungování Evropské unie podle nového smluvního rámce, Praha: Úřad vlády ČR.
- Volby do evropského parlamentu.
Smlouvy a revize primárního práva
- Smlouva o založení Evropského společenství uhlí a oceli, online text.
- Smlouva o založení EHS, online text.
- Jednotný evropský akt, online text.
- Smlouva o EU, online text.
- Smlouva o EU ve znění Amsterodamské smlouvy, online text.
- Smlouva o EU ve znění Smlouvy z Nice, online text.
- Smlouva o ES ve znění Amsterodamské smlouvy, online text.
- Smlouva o ES ve znění Smlouvy z Nice, online text.
- Lisabonská smlouva, online text.
- Konsolidované znění Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, online text.
Autor studuje evropská studia na Masarykově univerzitě a je členem Studentské sekce Mezinárodního politologického ústavu Masarykovy univerzity.
Časopis pro politiku a mezinárodní vztahy
S podporou International Institute of Political Science v Brně